"Введение в политическую науку" - читать интересную книгу автора (Гаджиев)
В принципе федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимости суверенитета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеративное правительство и правительства отдельных штатов (как & ОПТА) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правительству. В ведение последнего передаются основополагающие для любого государства проблемы: обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политики в области труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и т.д. Полномочия по всем вопросам, не переданным федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. При разграничении прерогатив и компетенции между двумя уровнями обеспечиваются верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации. Одним из важнейших принципов федерализма можно считать субсидиарностъ. Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципов децентрализации и плюрализма в территориальных терминах.
Проиллюстрируем на примере ФРГ, как этот принцип осуществляется. Согласно Основному закону этой страны, в исключительное ведение федерального центра входят следующие сферы: внешняя политика и оборона; координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; денежная система; таможня и охрана границ; почта и электросвязь; железные дороги и авиация; авторское и издательское право; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью и т.д. Что касается прерогатив земель, то каталог так называемого конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые могут принимать и земли, и федерация, включает около 25 сфер регулирования. В ведение земель входят: культурная, полицейская и коммунальная сферы, вопросы гражданского и уголовного права, судоустройства и судопроизводства, хозяйственного права, национализации, судоходства и др. Федерация и земли самостоятельно решают бюджетные проблемы, хотя при этом должны учитывать требования национальной экономической стратегии, долгосрочного финансового планирования и т.д. [70, с. 50-61, 63-64].
Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, или самоуправляемости, субъектов федерации. Субъекты федерации , а именно, земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Определенное разделение властей по вертикали призвано сдерживать и уравновешивать влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь имеет место не слияние, а единство в многообразии.
Различаются договорные и конституционно-договорные федерации. В первом случае федерация - это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких-либо изменений в конституционный договор, а каждый член может при желании расторгнуть этот договор. В конституционно-договорной федерации не предусмотрено право какого-либо из ее субъектов выйти из союза. В истории было несколько случаев разделения федерации. В 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов - Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства - Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США одиннадцати южных штатов в начале 60-х годов XIX в., развалом СССР и Югославии в наши дни.
Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток решения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-политической организации. Здесь для нас несомненный интерес представляет тот факт, что перед такими классически федеративными государствами, как США и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность и пригодность к истории, не стояла проблема решения национального вопроса. В них политико- территориальное деление не привязано к национально-территориальному делению, определение национальности привязано к гражданству страны.
Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитарного государств. Каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои конститутивные прерогативы и власть. Поэтому центральное правительство испрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для выполнения тех или иных проблем, и они решают, какие именно полномочия предоставить центральному правительству. Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие всех субъектов федерации. Конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.
В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия Конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.), Германский союз в 1815-1867 гг. Особое место занимает Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габсбургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерации только до середины XIX в. С тех пор здесь все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства. По-видимому, прав один из основателей Общего рынка Ж.Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают правоту этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема федерализации по сути централизованного унитарного государства.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что такое политическая система?
2. Чем она отличается от системного подхода?
3. Какие существуют типологизации политических систем?
4. Назовите основные типы политических систем.
5. Чем они отличаются друг от друга?
6. Что такое политический режим?
7. Каково соотношение между политической системой и политическим режимом?
8. Что понимается под территориальным разделением властей?
9. Дайте общие характеристики унитарного, федеративного и конфедеративного типов государства.
Глава 5
Демократия и принципы правового государства
В политической литературе, в публицистике, средствах массовой информации мало таких терминов, которые использовались бы столь часто, как "демократия". Трудно назвать также проблему, которая бы привлекала столь пристальное внимание исследователей, как проблема демократии. Эта проблема необъятна по своим масштабам, и, естественно, ее подача в учебном курсе политической науки сопряжена с почти непреодолимыми трудностями. В данной главе основное внимание уделяется анализу основополагающих принципов демократии и ее конкретного институционального воплощения - правового государства.
5.1. Понятие "демократия": истоки и содержание
Основные факторы и этапы формирования и эволюции либерально-демократической системы правления и идей демократии в целом совпадают с важнейшими вехами формирования и эволюции гражданского общества и правового государства. Более того, эти три компонента в совокупности составляют основу либерально-демократической общественно-политической системы. Она связана с утверждением и легитимизацией в процессе капиталистического развития новой, по сравнению с средневековьем, системы миропонимания, где свободный индивид признается в качестве самостоятельной единицы социального действия. В этом контексте либерализм, особенно на начальном этапе, способствовал формированию и утверждению демократической формы правления и правового государства, поэтому и принято говорить о либеральной демократии. Однако, как будет показано в гл. 6, современная демократия отнюдь не сводится к либерализму, в ее формирование значительный вклад, особенно в XX в., внесли и другие идейно-политические течения.
Демократия имеет длительную историю, и ее можно рассматривать как результат развития западной цивилизации, особенно греческого и римского наследия, с одной стороны, и иудео-христианской традиции - с другой. Термин "демократия" происходит от греческого слова demokratia, состоящего в свою очередь из demos - народ и kratos - власть, правление.
В настоящее время термин "демократия" используется в нескольких значениях:
Форма правления, при котором политические решения принимают непосредственно все без исключения граждане, действующие в соответствии с правилами правления большинства, называется прямой демократией или демократией участия.
Форма правления, при котором граждане осуществляют свое право принятия решения не лично, а через своих представителей, избранных ими и ответственных перед ними, называется представительной или плюралистической демократией.
Форма правления, при котором власть большинства реализуется в рамках конституционных ограничений, имеющих своей целью гарантировать меньшинству условия для осуществления определенных индивидуальных или коллективных прав, таких, например, как свобода слова, вероисповедания и т.д., называется либеральной или конституционной демократией.
Форма правления, при котором любая политическая или социальная система независимо от того, является ли она действительно демократической или нет, ставит своей целью свести к минимуму социальные и экономические различия, в особенности вызванные неравным распределением частной собственности, называется социальной демократией, крайним выражением которой является социалистическая демократия.
Можно привести еще множество других значений понятия "демократия", но и сказанного достаточно, чтобы убедиться в неправомерности его однозначного толкования.
Прямая демократия представляет собой одну из самых очевидных форм организации политического сообщества. Ее можно обнаружить в примитивных обществах периода родового строя. В западной политической традиции возникновение идеи демократии ассоциируется с городами-государствами Древней Греции.
Платон и Аристотель в своих изысканиях по созданию систематической теории политики характеризовали демократию как од ну из пяти или шести главных типов правления.
Греческую историю в период ее расцвета можно рассматривать как историю борьбы между демократическими и олигархическими государствами, наиболее ярко выраженными представителями, которых выступали Афины и Спарта. Древнегреческая демократия во многих своих аспектах существенно отличалась от демократии наших дней. Она представляла собой, прежде всего, систему прямого правления, при которой весь народ, а точнее, совокупность свободных граждан, являлся как бы коллективным законодателем и в которой не была известна система представительства. Такое положение стало возможным в силу ограниченных размеров древнегреческого государства, которое охватывало город и прилегающую к нему сельскую территорию с населением, как правило, не более 10 тыс. граждан.
В древних демократических городах-государствах каждый гражданин был наделен правом участвовать в принятии решений, касающихся его жизни и деятельности. Значительная часть граждан в течение своей жизни так или иначе занимала один из множества существовавших в городе-государстве выборных постов. Не было разделения между законодательной и исполнительной властями - обе ветви сосредоточивались в руках активных граждан. Политическая жизнь характеризовалась значительной активностью граждан, которые живо интересовались всеми сторонами и аспектами процесса управления. Прямая демократия такого рода оценивалась многими мыслителями Нового времени как идеальная форма. Референдум и гражданскую инициативу, сохранившиеся в конституциях ряда стран (например, Швейцарии), можно рассматривать как элементы прямой демократии, унаследованные представительной демократией от прошлого.
Другое важное различие между античной демократией и современной состоит в трактовке равенства. Античная демократия не только была совместима с рабством, но и предполагала его в качестве условия освобождения от физической работы свободных граждан, которые посвящали себя решению общественных проблем. Современные демократии не признают в политической сфере различий и привилегий, основанных на социальном происхождении, классе, расе и поле.
Различают демократическую теорию и демократические институты. Начиная с античности, демократия претерпела существенные изменения. В средние века, отчасти в результате открытия как бы заново Аристотеля, возрос интерес к вопросам, касающимся разработки принципов наиболее совершенных по представлениям того периода форм правления. Высказывались утверждения, что совершенной может быть лишь та форма правления, которая служит общему благу и основана на согласии всех членов сообщества. Но вместе с тем в средние века большинство мыслителей, озабоченных проблемой достижения единства общества, не рассматривали монархию, т.е. единоличное правление, как лучшую форму, пригодную для обеспечения этого единства. Однако в Новое время в контексте формирования идей свободы личности, гражданского общества, народного суверенитета, национального государства и т.д. взамен феодальных хартий и вольностей возникают законодательные механизмы ограничения единоличной власти монархов. Так, в XVII в. в Великобритании в ходе борьбы между парламентом и короной были приняты "Петиция о правах" (1628), "Хабеас корпус акт" (1679), "Билль о правах" (1689), в которых были зафиксированы писаные юридически- правовые гарантии, устанавливающие более или менее точно очерченные пределы власти. Эта тенденция получила дальнейшее развитие в "Декларации независимости и Конституции США, в Декларации прав человека и гражданина" Великой французской революции конца XVIII в.
Основополагающее значение для формирования и утверждения демократии имела возникшая в Новое время идея о прирожденных, неотчуждаемых правах каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность. Неразрывная взаимосвязь этой триады выражается в убеждении, что частная собственность - основа индивидуальной свободы, которая в свою очередь рассматривается в качестве необходимого условия самореализации отдельного индивида, выполнения главного предназначения его жизни. (Эта проблема более подробно рассматривается в гл. 2 и 13.) Теории демократии интегрировали в себя основной комплекс идей, относящихся к этим двум феноменам. Здесь отметим лишь то, что XX в. внес свои коррективы в теорию и практику демократии.
Несомненно, необходимым условием демократии в любых ее формах является политическая свобода. Но она не может быть соответствующим образом реализована там, где нет реального выбора в социальной и экономической сферах, где велико социальное неравенство. Свобода как идеал в условиях демократии всегда соотносится с принципом справедливости. Там, где социальное неравенство способствует подрыву принципа справедливости, необходима та или иная система перераспределения материальных благ. Как показывает мировой опыт, рыночная система и свободная конкуренция обеспечивают наилучшие условия и возможности для роста производительности и стимулирования индивидуальной инициативы. Но при этом неудачливые и непривилегированные также должны пользоваться материальными благами, они не должны оставаться на обочине общественной жизни. С этой точки зрения противоречие между требованиями социальной справедливости и императивами экономической эффективности остается как бы неразрешимой дилеммой современного индустриального общества. Но тем не менее по мере развития капитализма в конце XIX-XX в. принципы индивидуализма, свободного рынка значительно модифицировались, роль государства в жизни общества возросла. Основополагающее значение, начиная с Великого экономического кризиса 30-х годов, получила система кейнсианства, построенная на постулате об идеологической, политической и социально-экономической недостаточности индивидуализма, свободной конкуренции, свободного рынка и т.д. и необходимости усиления роли государства в важнейших сферах жизни общества.
За государством была признана функция регулятора экономических и социальных процессов. В противовес концепции государства - "ночного сторожа" была выдвинута концепция государства благосостояния, которая основывается на идее необходимости и возможности преодоления социальных конфликтов путем создания с помощью государственного вмешательства сносных условий жизни для всех слоев общества посредством реализации программ социальной помощи низко доходным и неимущим категориям населения, принятия мер, направленных на решение проблем безработицы, и т.д. Сторонники идеи государства благосостояния исходят из того, что рынок сам по себе не способен обеспечить такое распределение материальных благ, которое гарантировало бы малообеспеченным слоям населения необходимый минимум благ и услуг. Более того, они рассматривают политическую власть в качестве важного элемента корректировки социальных издержек рынка. Они постулируют равную значимость экономической и социальной сфер и необходимость органического соединения свободно-рыночных отношений с социальной политикой государства, сочетания рыночных принципов с социальными принципами, гумманизации рынка посредством разработки и реализации государством системы социальной политики, направленной на гарантирование минимального жизненного уровня непривилегированным слоям населения. Главную цель сторонники государства благосостояния усматривали и продолжают усматривать в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости. Другими словами, в государстве благосостояния политические права дополняются социальными правами, предусматривающими предоставление всем членам общества принятого в нем минимума материальных благ. Вводится принцип социальной ответственности, как частных корпораций, так и государства. Социальные программы становятся неотъемлемой частью правового государства, которое приобретает форму государства благосостояния. На этой основе происходит расширение функций государства, во многом дополняющих, а в ряде случаев и заменяющих функции институтов гражданского общества. Изменяющиеся границы и трактовки государства благосостояния определяются не просто решениями политических руководителей, а фундаментальными структурными изменениями современного индустриального общества. Поэтому его следует рассматривать как центральный структурный элемент современной демократии.
5.2. Основные принципы и установки демократии
Демократия - одна из основных форм политической самоорганизации общества. Комплекс институтов и организаций, структура и функционирование которых основывается на либерально-демократических мировоззренческих и ценностных постулатах, нормах, установках, составляет политическую систему демократии.
В настоящее время существует несколько теорий демократии, основными из которых являются плюралистическая, партиципаторная (или демократия участия), рыночная, плебисцитарная, консоциативная, представительная, народная, социалистическая. Наиболее распространенной из них является плюралистическая. Следует при этом отметить, что во всех видах демократии, за исключением социалистической, присутствуют основные элементы плюрализма. Например, консоциативная, или согласительная, модель демократии, в наиболее законченной форме реализованная в Швейцарии, предусматривает систему правления, основанную не на принципе большинства, а на принципе пропорционального распределения власти между политическими, религиозными и этническими группами. Нахождение у власти элит (что дает основание говорить об элитической модели демократии) не обязательно устраняет различия между демократией и авторитаризмом и тоталитарными режимами. Еще Ш.Л.Монтескье говорил, что 'хотя все пригодны для того, чтобы выбирать, не каждый пригоден быть избранным". По-видимому, правы В.Парето, Г.Моска и другие ученые, которые считали, что при любом политическом режиме ведущие позиции в структурах власти, особенно на ее верхних эшелонах, занимают представители элиты. И действительно, в любом режиме имеются относительно компактные и более или менее организованные группы лидеров, из среды которых выдвигаются руководители государства, политических партий и движений. В совокупности они составляют так называемый политический класс. Но необходимо отметить, что институциональные, социокультурные, идейно-политические и иные факторы и особенно сам тип политической системы оказывают глубокое влияние на роль элит в различных политических режимах. Правящая или политическая элита по-разному осуществляет властные функции при демократических, авторитарных и тоталитарных режимах. В целом демократическая форма правления характеризуется не отсутствием элит, а наличием множества элит, конкурирующих друг с другом за голоса избирателей.
Учитывая все это, в качестве исходной основы при анализе основных принципов и установок демократии выбирают плюралистическую модель. Хотя институты и формы демократии в разных странах могут варьироваться, существует некоторый комплекс принципов, норм и ценностей, составляющих условия sine qua поп, без которых любой режим нельзя расценивать как собственно демократический. В этом контексте интерес представляет "индекс демократии", составленный К.Болленом на основе шести показателей. Первые три из них характеризуют уровень народовластия: честные и свободные выборы, система избрания законодательной власти, система избрания исполнительной власти. Другие три показателя относятся к политическим свободам свобода печати, свобода деятельности оппозиционных групп и организаций, правительственные санкции [95, с. 370-390]. Основные институты современной либеральной демократии сводятся к следующему: народное представительство, осуществляемое с по мощью свободных выборов; разделение власти, обеспечивают контроль правительства парламентом; иерархия юридически правовых норм, основанная на принципе законности, и др.
Одним из важнейших принципов, на которых покоится современная демократия, является система разделения властей, обеспечивающая сдерживание и противовесы в отношении друг друга. Следует отметить, что в любой политической системе, в любом государстве в той или иной форме существует разделение труда или разделение функций между различными органами и уровнями власти. Но собственно разделение власти предполагает самостоятельность и независимость отделенных друг от друга ветвей власти. Эта теория более или менее четко была сформулирована в конце - первой половине XVIII в. Симптоматично, что Т.Гоббс в середине XVII в. категорически отвергал саму мысль о возможности разделения единой суверенной власти, полагая, что ветви власти просто уничтожат друг друга.
Существенный вклад в разработку этой проблемы внес Дж.Локк, ставший в некотором роде идеологом Славной революции 1688г.r в которой решался вопрос об ограничении властных полномочий монарха в пользу парламента. Обосновав необходимость четкого разграничения законодательной и исполнительной ветвей власти, Локк вместе с тем не выделял судебную власть как самостоятельную ветвь и рассматривал судопроизводство как прерогативу исполнительной власти. Впервые мысль о необходимости учреждения судебной власти в качестве самостоятельной ветви высказал Ш.Л.Монтескье [46, с. 290]:
Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении были соединены эти три власти
При этом важно отметить, что Монтескье подчеркивал не только независимость ветвей власти друг от друга, но и необходимость их взаимного дополнения и уравновешивания. У него разделенные власти выступают как подсистемы единой системы, как три ветви единого ствола.
Таким образом, именно Ш.Л.Монтескье принадлежит приоритет в окончательном формулировании теории разделения верховной власти на три самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную. В этой теории в той форме, какую она приняла к настоящему времени, независимость различных ветвей власти основывается на том, что в любом государстве существуют некие фундаментальные функции, которые в силу коренных различий в самой их природе можно реализовать раздельно. Поэтому государственную власть следует разделить на несколько сфер, или ветвей, каждая из которых обладает собственными специфическими функциями. Глава государства, парламент, правительство, судебная власть имеют строго очерченные права и полномочия. Условием обеспечения политической свободы является установление оптимальных взаимоотношений между различными ветвями и органами власти. При этом ни одна из властей не должна быть неограниченной или преобладать над другими ветвями. Как отмечал Ш.Л.Монтескье, "чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга".
| © 2024 Библиотека RealLib.org (support [a t] reallib.org) |