"Введение в политическую науку" - читать интересную книгу автора (Гаджиев)
Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре административного аппарата, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Более того, в процессе выполнения своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции.
Этому же способствуют так называемые кодексы бюрократии, согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности. Формально рядовые граждане вправе оспаривать действия бюрократии. В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить нужную информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, отвоевывая у них одну позицию за другой. В условиях современного высокоразвитого индустриального общества этому способствует и то, что принципы плюралистической представительной демократии зачастую вступают в противоречие с принципами административной эффективности. Если плюрализм - это множественность, раздельность и даже фрагментарность властных институтов, то принципы административной эффективности сводятся к обеспечению принятия рациональных решений и их эффективной реализации.
Здесь важное значение имеют иерархия и специализация функций, профессионализм или профессиональная компетентность служащих государственного аппарата. Во все более растущей степени принципы выборности и представительства подчиняются императивам профессионализма и бюрократического администрирования. В классической демократической теории "сдерживания и противовесов" условием достижения "равновесия власти" является существование множества конкурирующих между собой центров власти. Равновесие власти достигается также вследствие того, что различные ее центры осуществляют разные функции, и само разделение функций служит в качестве системы "сдержек и противовесов".
В настоящее время бюрократия приобретает важную роль при выдвижении законодательных предложений и выполняет исполнительные функции, когда она принимает ключевые решения в сфере реализации государственной политики. В сфере регулирования при рассмотрении апелляций на свои собственные решения она по сути дела располагает возможностями вмешательства в прерогативы судебных властей.
Масштабы и последствия этого феномена можно наглядно продемонстрировать на примере Конгресса США, который фактически превратился в гигантскую бюрократическую систему. Так, до первой мировой войны в одной из палат Конгресса - сенате - было меньше наемных работников, чем самих сенаторов. По некоторым данным, с 1950 г. по настоящее время штат всевозможных конгрессистских комитетов возрос с 300 до 1100 человек, а штат личного аппарата сенаторов и членов палаты представителей с 600 до 3600 человек. Кроме этого, тысячи людей заняты в бюджетном бюро и других учреждениях Конгресса. В 1960 г. каждый из двух сенаторов от Калифорнии пользовался услугами примерно 20 работников. В настоящее время на одного сенатора от этого штата работает более 60 человек.
Это создало качественно новую ситуацию. Раньше комитеты Конгресса, сенаторы и члены палаты представителей нанимали лишь клерков, которые не имели сколько-нибудь серьезного влияния на своих нанимателей. Теперь это юристы, социологи, политологи и другие высококвалифицированные специалисты" призванные составлять рекомендации по важнейшим экономическим, социальным, внутри- и внешнеполитическим вопросам. Во многом в своих действиях законодатели и конгрессистские комитеты руководствуются этими рекомендациями. Иначе говоря, в законодательном процессе вес и влияние приобретают лица, не получившие полномочий от избирателей. Это неизбежно ведет к подрыву принципов представительности и демократии.
К тому же существенные коррективы в функционирование политической системы демократии внесены дополнением политического представительства - функциональным представительством- Суть его состоит в том, что представители различных заинтересованных групп вступают в договорные отношения друг с другом и государством для решения тех или иных насущных для них проблем. Это так называемый корпоративизм или неокорпоративизм. Обычно последний определяется как институциональный механизм, в котором публичная политика вырабатывается посредством взаимодействия между государственным аппаратом, с одной стороны, и уполномоченными влиятельных корпоративных союзов - с другой. Корпоративным организациям предоставляется монополия представительства в соответствующих сферах их интересов в обмен на подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. Другими словами, политическое представительство дополняется функциональным представительством интересов, что естественно вносит существенные изменения в систему функционирования традиционных общественно-политических институтов.
Если рассматривать всю систему политических отношений Западного общества, то именно в данной области за последние десятилетия произошли наиболее драматические изменения, существенно укрепившие взаимодействие между гражданским обществом и государством. Созданные после второй мировой войны общенациональные органы по планированию и реализации политики доходов послужили благоприятным фактором, способствовавшим институциональной интеграции профсоюзов и предпринимательских ассоциаций с государством на основе принципов функционального представительства. Такая институционализация развивалась на прагматической основе наряду и в связи с господствующей представительной системой парламентаризма и заинтересованных групп. С целью координации деятельности правительственных служб и заинтересованных групп в Послевоенные десятилетия было создано множество консультативных комитетов для совместного обсуждения интересующих стороны вопросов. При этом сотрудничество между правительством и руководителями заинтересованных групп настолько тесно и постоянно, что весьма трудно разграничить их действия. Важно учесть, что подобного рода сотрудничество и координация зачастую осуществляются в обход парламента. В результате партнерство бизнеса, профсоюза и государства превратилось в сложнейшую систему взаимосвязей самых различных общественных и государственных структур, обеспечивающую увязку узко групповых и общегосударственных интересов.
В заключение еще раз подчеркнем, что центральное место в мире политического занимают власть и ее главный носитель - государство. Но пока не выяснен вопрос, как соотносятся мир политического в целом с политической системой, а она в свою очередь с государством и властью. Правильно ответить на этот вопрос можно, лишь выяснив, что есть политическая система. Этот вопрос отнюдь не праздный, поскольку при всей своей внешней простоте он остается до сих пор неразработанным в должной мере.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Какое содержание вкладывается в понятие "политическое" и "мир политического"?
2. Какие существуют определения мира политического?
3. Назовите основные составные элементы мира политического.
4. Какое место в нем занимают власть и государство?
5. Как соотносятся между собой нация и государство?
6. Что понимается под суверенитетом?
7. Какое содержание вкладывается в понятие "закон"?
8. Что такое монополия на законное насилие?
9. Дайте общую характеристику государственно- административного аппарата и бюрократии.
Глава 4
Политическая система
Прежде чем приступить к анализу политической системы, отметим следующее обстоятельство. Одним из важнейших методических инструментов анализа в западной политической науке начиная с 50-х годов стал системный анализ (см. гл. 1). Однако с легкой руки зачинателей этого подхода - американских политологов Д.Истона, К. Дойча, Г. Алмояда и др. - понятия "политическая система" и "системный анализ" на Западе фактически использовались как синонимы. К сожалению, многие отечественные авторы, не разобравшись в сути вопроса, воспроизводят схемы сформулированные американскими исследователями еще в 50-х - 60-х годах, хотя они в последние полтора-два десятилетия внесли в свои первоначальные построения существенные коррективы.
Напомним, что системный подход - одно из методологических направлений в политологических исследованиях. Его никак нельзя путать с политической системой, представляющей собой реальное институциональное образование. Это разноплановые вещи, и их смешение существенно ухудшит качество и достоверность результатов исследования.
Большинство западных политологов под политической системой подразумевает совокупность политических взаимодействий Ролей и функций, существующих в каждом сообществе. Как считал, например, Д. Истон [108], мы можем характеризовать политическую систему как ...комплекс взаимодействий, с помощью которых достигается и осуществляется властное размещение ресурсов в обществе. Модель политической системы Истона построена по аналогии с кибернетической системой, функционирующей по замкнутой схеме. Для Истона отправной точкой стал разрыв с традиционным подходом, построенным на изучении прежде Всего структуры системы и используемых в ней механизмов принятия решений. Истон рассматривал систему как некий "черный ящик" игнорируя происходящее внутри "ящика". Он анализировал главным образом отношения системы со своей средой, которая состоит из комплекса других систем, входящих в глобальную социальную систему: экономической, культурной, религиозной, экологической, биологической, психологической, международной и т.д. Отношения между политической системой и ее средой представлены в виде входа со стороны среды, который дает импульс системе, и выхода, который является реакцией системы на импульс среды. Реакция выхода вызывает ответную реакцию среды, она в свою очередь порождает новый вход, на который система реагирует новым выходом, и т.д. до бесконечности по принципу действия замкнутой кибернетической цепи.
Истон выделял два вида входов, например требования избирателей к системе и их поддержка системы. Спектр требований чрезвычайно широк: повышение зарплаты, улучшение условий труда, предоставление университету ассигнований и т.д. Если требований слишком много, то это ведет к ослаблению системы из-за создаваемых для нее перегрузок, которые она способна разрешить лишь до определенных пределов. Перегрузка может быть количественной, если требований много и парламент или правительство просто физически не в состоянии реагировать на все эти требования, или качественной, если требования слишком сложные. Поэтому их необходимо привести в соответствие с возможностями системы. Политики, государственные деятели, политические партии, профсоюзные руководители призваны регулировать требования, чтобы они не создавали слишком большие и чреватые для всей системы непредсказуемыми последствиями перегрузки. Эту же задачу выполняют существующие в обществе система ценностей, культурные нормы, установки и т.д., которые сдерживают требования в определенных рамках.
Второй вид входов - поддержка - не менее важен для системы, чем первый. Следует различать поддержку сообщества в целом, поддержку режима и поддержку конкретного правительства. Например, можно быть патриотом своей родины, но презирать при этом существующий режим, поддерживать режим, одновременно не приемля действующее правительство, поддерживать правительство в целом, но негативно оценивать отдельных министров и т.д.
Решения, принимаемые системой в ответ на требования и поддержку, называют выходами. Последние в свою очередь становятся источником новых требований и поддержки, характер и содержание которых зависят от механизма обратной реакции или обратной связи. В схематическом виде модель Д. Истона представлена на рис. 4.1.
Еще дальше в деле "кибернетизации" модели политической системы пошел другой американский политолог К.Дойч. подчеркивал,
Окружающая среда
Окружающая среда
Рис. 4. 1
что кибернетика - это "наука коммуникации и контроля", Дойч рассматривал политическую систему как систему производства и воспроизводства информации. Информация - это структурированные отношения между событиями. Коммуникация - передача таких структурированных отношений. Каналы - пути передачи информации. Разумеется, коммуникационные процессы имеют ключевое значение для функционирования организаций, но эти последние не сводятся к ним.
Справедливости ради следует отметить, что в принципе сторонники системного анализа, например Г. Алмонд, признают необходимость выделения при анализе политической системы структур, выполняющих политические функции. Но при этом Алмонд считал, что единицей политической системы является роль. Здесь он опирался на определение Т.Парсонса и Э.Шильса, по мнению которых "роль - это тот организованный сектор ориентации действующего лица, которое составляет и определяет свое участие в процессе взаимодействия". Роль предполагает серию взаимодополняемых ожиданий, касающихся собственных действий данного лица и действий других лиц, с которыми он вступает во взаимодействие.
Таким образом, утверждал Алмонд [86, с. 393-394],
...политическую систему можно определить как комплекс взаимодействующих ролей или как структуру ролей, если понимать под структурой систематизацию взаимодействий.
Преимущество концепции роли, по его мнению, в сравнении с такими понятиями, как "институты", "организации" или "группы", состоит в том, что она шире и более открытая. Концепция РОЛИ может включать формальные и неформальные учреждения, семью, электорат, толпу, временные и постоянные группы и т.д., поскольку они имеют касательство к политической системе. При таком подходе вопрос об институциональной структуре, "анатомии" политической системы как бы теряет актуальность. К тому же Истон, Алмонд и другие приверженцы данного подхода исходили из того, что понимаемую так политическую систему можно обнаружить во всех коллективах, осуществляющих функции адаптации и интеграции. Как считал, например, М. Дюверже, политика есть форма деятельности, присущая не одному какому-либо типу сообщества в лице государства, а любому коллективу, поскольку любое общество, группа, коллектив, община и т.д. составляют систему взаимодействий. По утверждению Дюверже, существует столько вариаций политической системы, сколько имеется разновидностей коллективов или человеческих сообществ. Можно конструировать и анализировать политические системы отдельной партии, объединений партий в одной стране, однотипных партий в нескольких странах. Можно говорить также о политических системах профсоюзов, ассоциаций, администраций, общин, регионов, церквей, армий и т.д. [106, с. 375].
Очевидно, что такой подход в значительной мере обесценивает саму идею вычленения политической системы как самостоятельного феномена, обладающего собственными, только ему одному присущими характеристиками. Напомним в этой связи, что традиционно в политической науке главное внимание концентрировалось на официальных политических институтах - государстве, партиях, конституции, исполнительных и законодательных органах власти и т.д. В результате из поля зрения выпадали динамика, деятельность, процесс. Бихевиористский подход и связанный с ним системный анализ явились реакцией на такое положение. При всех положительных аспектах бихевиоризма и системного анализа, о которых будет сказано в гл. 19, они концентрируют внимание на ролях, функциях и взаимодействиях в ущерб изучению самой политической системы с ее институтами, структурами и их взаимоотношениями, которые как бы выносились за скобки. В результате получалось, что основное внимание уделялось действиям, в то время как субъекты этих действий - политические институты - отодвигались на задний план или вовсе игнорировались. Хотя такой подход никогда в полной мере не был реализован, он тем не менее имел далеко идущие последствия для вычленения, трактовки и типологизации политических систем.
Прежде всего, обращают на себя внимание неопределенность, аморфность и некоторая искусственность построений системников. Взаимодействия политической системы со средой, обратные связи входов и выходов, разумеется, важны, но они составляют лишь один из множества аспектов проблемы. Центральное место в исследовании должны занимать сама политическая система, ее структурные элементы, конфигурация и т.д. У сторонников же системного подхода политическая система превращается в некий "черный ящик", некое промежуточное звено между входами и выходами. Как представляется, главная задача исследователя состоит в том, чтобы определить и проанализировать содержимое этого "черного ящика" и то, что происходит внутри него. Политическая система предполагает наличие не только системы отношений, но и в первую очередь структур, институциональной инфраструктуры, на основе которых могут развертываться указанные отношения. Как подчеркивал Т.Парсонс, структура составляет анатомию социальной системы, а функции - ее физиологию. Этот постулат не в меньшей мере верен и применительно к политической системе. Говоря о политической системе, мы подразумеваем политическое устройство, политическую самоорганизацию общества, которые невозможно представить себе без институциональной структуры.
При анализе политических отношений и взаимодействий, прежде всего, необходимо определить их субъекты. Возьмем, например, нормы и правила политической игры. Можно ли изучать их в отрыве от того основополагающего документа - конституции, в которой эти нормы и правила законодательно зафиксированы. Здесь вопрос "Кто и с помощью каких механизмов и инструментов управляет той или иной страной?" не менее важен, чем вопрос "Как управляется страна?" Если поставить эти вопросы или один из них перед современным россиянином, то мы, по-видимому, получим ответ; "Президент в тесном сотрудничестве и взаимодействии с Государственной Думой и Советом Федерации, а также судебной властью, руководствуясь при этом Конституцией". Если эти вопросы задать американцу, то ответ, очевидно, будет аналогичным: "Президент страны в тесном сотрудничестве и взаимодействии с Конгрессом и Верховным судом". Возможный ответ, вытекающий из системного подхода: "В процессе взаимодействия ролей в сфере политики,"- не отражал бы во всей полноте реального положения.
Как уже говорилось, политическая система в собственном смысле слова в первую очередь предполагает институциональную Инфраструктуру политической самоорганизации общества. Разные политические системы отличаются друг от друга прежде всего наличием или отсутствием тех или иных институтов, характером их конфигурации, структурных взаимоотношений, выполняемых ими функций и т.д. Следует отметить, что некоторые представители системного анализа, особенно в континентальной Европе, были вынуждены признать это и внести соответствующие коррективы в свои построения. Как утверждал, например, М.Дюверже,
| © 2024 Библиотека RealLib.org (support [a t] reallib.org) |