"Введение в политическую науку" - читать интересную книгу автора (Гаджиев)
Важный принцип государства - универсализм, или всеобщность. Его в формальном плане не интересуют специфические национальные стереотипы поведения, культурное своеобразие ведения различных этнических, религиозных или иных групп.
Они интересуют его лишь постольку, поскольку наносят ущерб интересам и правам отдельного гражданина независимо от его социальной, национальной, религиозной и т.д. принадлежности. Государство имеет дело с гражданином, оно озабочено обеспечением условий реализации его интересов, прав и свобод. Как не без основания отмечал Э. Дюркгейм, назначение государства состоит, с одной стороны в том, чтобы направлять "неразумную мысль" толпы с помощью "более продуманной мысли", а с другой стороны в том, чтобы освободить индивида, возвратить личности тот простор, который отняли у нее "местные группы, обладающие властью, и церковь". Государство обладает наиболее совершенной внутренней организацией и в силу этого способно добиваться эффективного подчинения делу реализации своих целей всех данных или граждан. С этой точки зрения особенно важно, что государственная власть носит институционализованный характер и отделена от конкретных личностей, что существенно отличает ее от других форм власти. Одной из сущностных характеристик современного государства является его безличность, независимость от личности того или иного конкретного руководителя, главы государства или правительства, от самого правительства, находящегося в данный конкретный период у власти. Эти последние в глазах управляемых предстают как простые агенты абстрактного безличного государства.
3.5. Суверенитет и закон
Теория суверенитета формировалась вместе с идеей национального государства. Она первоначально разрабатывалась во Франции на рубеже средних веков и Нового времени в борьбе монархии против папы римского и Священной Римской (германской) империи, а также против феодальной раздробленности. Она была призвана помочь королю утвердить свою единоличную власть в пределах национального государства. Важным этапом в этом процессе явилось царствование Филиппа Красивого, который в своей борьбе против папы Бонифация VIII противопоставил римскому теократизму принцип суверенитета королевской власти, основанного на национальной самостоятельности. Идея национальной государственности одержала блестящую победу над римско-католическим универсализмом в XVII в. в борьбе англиканской церкви Великобритании с папством за свою самостоятельность.
Приоритет в разработке идеи государственного суверенитета принадлежит публицисту периода религиозных войн Ж. Бодену, который считал, что суверенитет является основополагающим знаком государства. По его мнению, государству принадлежит вся полнота власти над всеми членами общества и всем тем, что им принадлежит. Государство образуется тогда, когда разрозненные члены сообщества объединяются под единой высшей власть т.е. суверенитетом. Те пертурбации и бедствия, которые пережила Франция того времени, привели Бодена к мысли о необходимости концентрации власти в руках централизованного государства. Политическая и социальная стабильность, утверждал он, требует, чтобы в любом государстве была верховная или суверенная власть, не ограниченная в своей юрисдикции и несменяемая. По Бодену, суверен не обладает неограниченной властью над личностью и собственностью своих подданных. Он подчинен ограничениям, налагаемым естественным законом и обычным правом. Но ни то, ни другое не может быть приведено в действие обществом Юридически суверена нельзя низложить или противодействовать ему. Либо правитель независимого государства обладает абсолютной властью, подчеркивал Боден, либо он подчинен какой-либо другой власти, например сословиям или группам, которые являются в таком случае суверенами.
Развивая эту традицию, Т. Гоббс утверждал, что государство получает свою законность или легитимность, своего рода мандат на преодоление состояния войны всех против всех в результате соглашения между членами догосударственного сообщества людей
Трудно установить источник суверенитета государства. Но тем не менее это реальный феномен. Проблема суверенитета затрагивает не только иерархию властных структур в рамках государства, но и место самого государства в ряду человеческих сообществ, союзов, коллективов. Когда говорят о суверенитете государства, то подразумевают, что все другие коллективы - общины, семьи, ассоциации, провинции, товарищества и т.д. - занимают подчиненное по отношению к нему положение. На данной территории нет власти выше государственной. Здесь она суверенна над всеми другими властями. Как отмечал П.И. Новгородцев, верховная власть едина и неделима в том смысле, что она ни при каких обстоятельствах "не может допускать другой власти, стоящей над нею и рядом с нею".
Государство есть субъект права, и в качестве юридического лица его правозаконность основывается на коллективности, неделимости той территории, на которой живет это коллективность. Церковь, например, обладает той или иной формой власти и авторитетом, но она не является государством. Так, католическая церковь по всем признакам представляет собой организованную коллективность, она обладает верховной властью в делах веры, располагает администрацией, построенной по иерархическому принципу, но не связана с определенной территорией. Как подчеркивал Л. Дюги [30,c.129],
...характер государства может и должен признаваться только за коллективностью, располагающей политической властью и обитающей на определенной территории.
С этой точки зрения универсальность суверенитета состоит в том, что власть государства стоит над всеми другими конкретными формами и проявлениями власти на этой территории. Суверенная власть не зависит от какой-либо иной власти, наоборот, все остальные власти зависят от нее, берут свою легитимность от нее. Поэтому естественно, что государственный суверенитет включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, то можно говорить о нарушении его суверенитета. А это явный признак слабости данного государства и его неспособности обеспечить собственный суверенитет и национально-государственные интересы. Государство может быть только суверенным. Суверенитет - основополагающий критерий государства. Если нет суверенитета, то нет и государства. Суверенитет определяет само бытие государства. Он призван обеспечить унификацию, единение, самоопределение и функционирование властной системы, и служит критерием различения государства от догосударственного состояния. Суверенитет может быть внутренним и внешним. Внутренний суверенитет - это право и полномочия повелевать всеми людьми, обитающими на национальной территории и являющимися как гражданами, так и не гражданами данного государства. Внешний суверенитет призван обеспечить территориальную целостность и невмешательство внешних сил во внутренние дела страны.
Следует отметить, что такое жестокое определение суверенитета, восходящее к Т. Гоббсу, в XIX и особенно XX в. в ходе ожесточенных дискуссий подверглось более или менее значительной модификации. Тезис о неограниченности был в некотором роде смягчен демократизацией общества и политической системы, в результате чего власть государства была ограничена властью и влиянием общественных организаций и ассоциаций: профсоюзов церкви, заинтересованных групп и т.д. Особенно серьезной корректировке идея суверенитета, как будет показано ниже, подверглась в странах с федеративным устройством.
Другим важным инструментом и атрибутом государства, обеспечивающим его универсальность, является закон. В определенном смысле закон есть выражение суверенитета. Закон обладает некоторой формой всеобщности в том смысле, что его правомерность и авторитет должны признать все и соответственно все должны ему подчиняться. Как справедливо подчеркивал Б.П. Вышеславцев [14, с. 233],
...закон есть первая субстанция власти. Все великие властители и цари были ,прежде всего законодателями (Соломон, Моисей, Юстиниан, Наполеон). В законе и через закон власть существенно изменяется: она перестает быть произволом и становится всеобщеобязательной нормой.
Идея закона прошла длительный путь эволюции. В античности закон рассматривался скорее как выражение политической власти, нежели ее ограничение. Но в последовавших за античностью варварских королевствах закон представлял собой унаследованный от предков обычай, который никто не вправе изменить. Функция королей состояла не в том, чтобы издавать законы, а в том, чтобы осуществлять их: и законы связывали королей не в меньшей степени, чем их подданных. Эта идея была развита в концепции естественного права, сформулированной стоиками и христианскими мыслителями в конце периода античности. По утверждению христианских теологов, мир - это творение высших сил, всевышнего, и соответственно все его творения, в том числе и люди, связаны его волей, которая проявляется отчасти через откровение, как оно интерпретируется церковью, отчасти с помощью естественного разума. В средние века, таким образом, короли были подотчетны трем различным формам права: божественному закону, естественному праву разума и обычному праву страны. Причем законы представляли собой не продукт, а источник законной власти, и любой суверен, который нарушал их, рассматривался как тиран, а не как законный правитель. Уже со времен античности все настойчивее пробивала себе дорогу мысль, что власть или государство должны служить народу, а не наоборот. Так, еще Аристотель говорил, что семья как общественная структурная единица первична по отношению к государству. Не семья и другие простейшие человеческие реальности должны приспосабливаться к государству, а, наоборот, государство должно приспосабливаться к ним. Эта мысль получила дальнейшее развитие на рубеже средних веков и Нового времени.
В 1574 г., т.е. через два года после Варфоломеевской ночи (24 августа 1572 г.), когда были уничтожены тысячи гугенотов, Т. Беза опубликовал анонимно работу "О правах властителей по отношению к своим подданным", где по сути дела было сформулировано положение, ставшее одним из основных в теории общественного договора. В начале работы Беза поставил вопрос: следует ли подчиняться властителям так же безоговорочно, как воле божьей? Отвечая на этот вопрос отрицательно, Беза обосновывал мысль о том, что если короли несправедливы и нарушают божественные заповеди, то народ вправе не подчиняться им. Не народы существуют для правителей, а правители для народов, так же как пастух нужен для стада, а не стадо для пастуха.
Считая, что верховная власть - не продукт естественного права, а некий исторический факт, Г. Гроций утверждал, что она представляет собой результат добровольного договора, заключенного людьми "ради права и общей пользы". Само учение о народном суверенитете предполагает, что, поскольку всякая власть исходит от народа, за ней нельзя признать большей божественности, чем за самим народом, представителем которого эта власть является. Этот тезис используется почти во всех современных либерально-демократических теориях политики и политических систем.
3.6. Власть и монополия на законное насилие
Феномен власти проявляется во всех человеческих сообществах: власть родителей над детьми в семье, руководителя предприятия над работниками, президента ассоциации над ее членами, мэра города над своими подчиненными, папы над прихожанами католической церкви и т.д. В политической науке же речь идет, прежде всего, о политической власти. При этом большинство исследователей придерживается того мнения, что лишь власть, осуществляемая государством, его институтами и должностными лицами, является политической властью. Она отличается совершенством внутренней организации и степенью подчинения себе Управляемых. Государство - главный и единственный носитель Политической власти. Специфическая особенность государственной власти состоит в том, что она осуществляется единой системой специальных центральных, или высших, и местных, или нижестоящих, органов, взаимосвязанных между собой по вертикали и горизонтали.
В целом под властью подразумевается способность ее та (отдельной личности, группы людей, организации, партии, государства) навязать свою волю другим людям, распоряжаться и управлять их действиями, используя насильственные или ненасильственные средства и методы. Власть возникла с появлением человеческого общества и вместе с ним прошла длинный путь раз. вития. Власть - необходимый элемент общественной организации, без которого невозможны жизнеспособность и функционирование общества, она призвана регулировать взаимоотношения между людьми, между ними, обществом и государственно-политическими институтами.
Одна из главнейших задач государства - разрешение противоречий между необходимостью порядка и разнообразием интересов в обществе, сопряженных с конфликтами. То есть государство и власть, политическое в целом призваны внести порядок и организованность в социально-политический процесс, обуздать стихию человеческих страстей. Поэтому естественно, что и государство, и власть самым тесным образом связаны с насилием. Государство, даже самое демократическое, - это во многих отношениях механизм принуждения, насилия над людьми. Еще Т. Гоббс (продолжая в этом вопросе традицию Н. Макиавелли) усматривал главный признак государства в "монополии на принуждение и насилие". С тех пор этот тезис в разных редакциях стал общим для большинства теорий государства. В частности, известный немецкий правовед XIX в. Р. Еринг подчеркивал, что государство обладает абсолютной монополией на принуждение.
Наиболее завершенную разработку данный тезис получил у М. Вебера. Он утверждал, что государство невозможно определить социологически в терминах его целей или из содержания его деятельности, поскольку нет такой задачи, которая была бы исключительным достоянием государства. Поэтому, говорил Вебер, четко очерченный признак государства следует искать в средствах, которые оно использует. Таким средством, по его мнению, и является насилие. Как считал Вебер [10, с. 645],
... государство есть то человеческое сообщество, которое внутри определенной области... претендует (с успехом) на монополию легитимного физического насилия. Ибо для нашей эпохи характерно, что право на физическое насилие приписывается всем другим союзам или отдельным лицам лишь настолько, насколько государство со своей стороны допускает это насилие единственным источником "права" на насилие считается государство.
Исходя из этого М. Вебер рассматривал государство [там же, с. 646]
...как отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство. Таким образом, чтобы оно существовало, люди, находящиеся под господством, должны подчиняться авторитету, на который претендуют те, кто теперь господствует.
Это вполне естественно, ибо государство (особенно современное государство, в котором как в едином организме сочетается множество разнообразных конфликтующих, зачастую несовместимых интересов, устремлений, установок и т.д.) не в состоянии обеспечить выполнение своей главной функции - реализацию общей воли своих подданных - одними уговорами или же полагаясь на их сознательность и добрую волю. Мировая история по большому счету еще не знала государства без механизмов и средств предотвращения уголовных правонарушений и наказания за них, без системы исправительных учреждений. Насилие или угроза применения насилия является мощным фактором, удерживающим людей от всякого рода поползновений на жизнь, свободу, собственность других членов общества. Непременными атрибутами государства являются армия, полиция, призванные гарантировать внутреннюю и внешнюю безопасности как самого государства, так и всех без исключения его подданных. Они составляют инструмент силового обеспечения политики государства. В этом контексте прав Французский мыслитель конца XVIII - начала XIX в. Ж. де Местр, который говорил: "Бог, сотворивший власть, сотворил и наказание <...> Палач сотворен вместе с миром".
Государство отличается от всех других форм организации людей тем, что оно располагает военной силой и судебно-репрессивным аппаратом. Не случайно при определении политического К. Шмитт особое значение придавал jus belli - праву вести войну. Объясняя свою мысль, он говорил, что государство, выступающее как единство политического, вправе требовать от всех тех, кто принадлежит к данному конкретному народу, быть готовыми идти на смерть в войне с врагами. "Благодаря этой власти над физической жизнью людей, - писал К.Шмитт, - Политическое сообщество возвышается над всякого иного рода сообществом или обществом" [78, с. 51].
Иначе говоря, государство вправе не только применять к своим подданным в случае необходимости насилие, но и требовать от них служения государству с оружием в руках для применения вооруженного насилия к врагам самого государства.
При этом необходимо учесть следующее обстоятельство принципе насилие может быть применено и нередко применяется родителями по отношению к своим детям, руководителей предприятия - по отношению к своим подчиненным и т.д. и все дело в том, что в любом из этих случаев действия применяющих насилие противоречат закону. Более того, закон запрещает такие действия под угрозой применения насилия к ним самим. Что касается государства, то формы, средства, условия использования им насилия или угрозы применения насилия строго определены и регламентированы законом.
Поэтому и говорят о легитимном, или узаконенном, насилии со стороны государства. Важно учесть также не только легитимность насилия, применяемого государством, но и то, что только и только ему принадлежит это исключительное право. Коль скоро все граждане независимо от социального положения, национальной, религиозной, профессиональной или иной принадлежности равны перед законом, то ни один из них не вправе (кроме тех случаев, которые предусмотрены законом) приме нить насилие в отношении другого человека. Это касается и разного рода организаций, объединений, союзов" заинтересованных групп и т.д.
Другими словами, право или угроза применения насилия отняты у всех индивидов и коллективов, составляющих общество, и сосредоточено у государства. При этом государство не просто наделено правом на применение насилия, а пользуется исключительным правом, т.е. монополией на его применение. Поэтому" говорят, что государство обладает монополией на легитимное, иль узаконенное, насилие. Из сказанного можно сделать вывод, что государство обладает публичной властью, т.е. прерогативами давать приказы и принуждать повиноваться им, что обеспечивается, в частности, монополией на легитимное насилие, власть и наделяется некоторыми общими, универсальными значениями, в разных социокультурных системах она может пониматься по-разному, иметь особые оттенки, включаться в разные системы координат идеального и т.д. Власть подразумевает людей - субъектов властных отношений, и с этой точки зрения она есть социальный институт. Поэтому вполне естественно, что ее трактовка связана с субъективными позициями разных социальных групп или выражающих их интересы.
Нельзя ни учесть, что в любом обществе существует множество форм и источников власти, влияния и авторитета: экономическая, духовная, нравственная и другие сферы, разнородные неэкономические институты и организации. Они включают социальные движения и добровольные общественные образования: церкви, профессиональные организации, независимые средства массовой информации, культурные институты, политические партии, ассоциации избирателей. К ним же следует отнести и такие "дисциплинирующие" институты, как школы, больницы и т.д. В значительной мере степень независимости граждан от государства, степень демократичности общественно-политической системы пропорциональна степени полицентричности распределения власти в обществе. Как же в этом случае совместить принцип единства и неделимости верховной власти государства? Дело в том, что в соответствии с большинством современных теорий верховная государственная власть имеет некие границы, которые она не вправе преступать. Это - неотчуждаемые права личности на жизнь и свободу мысли от внешнего вмешательства. Как писал П.И. Новгородцев, императивом для верховной власти остается "идея суверенитета народа и личности". Между правом, государством и отдельно взятой личностью существует некий договор относительно этих неотчуждаемых прав личности на жизнь, свободу и независимость, который подкреплен "народовластием и парламентаризмом" в конституции. Гарантией сохранения и реализации прав личности П.И.Новгородцев считал строгое разделение прерогатив и функций властей, призванное не допустить перекоса в пользу какой-либо ветви власти, в том числе и "деспотизма парламента". При этом он подчеркивал, что "под единой властью... не разумеется, конечно, власть единоличная".
Очевидно, что в современную идею суверенитета органически встроены принципы, не допускающие использования ее в целях установления деспотизма исполнительной или законодательной ветви власти или отдельного лица. В значительной мере эти принципы реально воплощены в системе разделения властей на три главные равносущные друг другу ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей отражает конкретные интересы конкретных социальных и политических сил, их борьбу и взаимодействие.
При анализе проблемы власти неизбежно возникает о ее соотношении с политическим влиянием и политическим авторитетом. По мнению некоторых авторов, политическое влияние - всеохватывающее понятие, поскольку покрывает собой все формы убеждения, давления, принуждения и т.д. Выделяется также принуждение, рассматриваемое как форма влияния характеризующаяся высокой степенью оказываемого давлен выражающегося в различных формах - от экономического, социального, политического или иного запугивания до применения насилия.
И действительно, в некотором смысле политическую власть политическое влияние невозможно различить, поскольку власть представляет собой определенную форму влияния, а влияние в свою очередь - это просто проявление причинно-следственных отношений. При всем этом власть отличается от просто влияния тем, что она опирается на санкции. Иначе говоря, власть может использовать физические санкции или их угрозу в случае неподчинения повелению или приказу. Влияние же предполагает, что то или иное лицо модифицирует свое поведение или образ жизни, считая, что его интересы могут быть лучше реализованы, если следовать образу жизни, поведения или просто совету другого лица. О политическом авторитете можно говорить в том случае, если лицо, которому приказывают поступить определенным образом, считает, что тот, кто приказывает, имеет на то моральное или иное право. Можно, например, обладать высоким научным или нравственным авторитетом, не имея при этом власти. В целом власть нельзя отождествлять ни с авторитетом, ни с влиянием, хотя в идеале последние являются важными ее ингредиентами. В данном аспекте власть представляет собой систему отношений господства в подчинения, главная цель которого состоит в обеспечении выполнения директивы, приказа, воли и т.д. с помощью влияния, авторитета, разного рода санкций и прямого насилия.
Таким образом, функциональная задача власти состоит в реализации целей управления, здесь власть призвана осуществлять отношения господства и подчинения между правителями управляемыми. Государство невозможно представить без властвования, господства и подчинения. Более того, можно сказать, феномен власти имманентно присущ обществу. Но вместе с тем следует особо подчеркнуть, что власть имеет множество различных источников и опор и представляет собой многосторонний феномен.
Выделяют различные формы проявления и функционирования власти: насилие и принуждение, наказание и поощрение, контроль и управление, соперничество и сотрудничество. Она может носить как негативный, так и позитивный характер. Поэтому очевидно, что власть нельзя свести всецело к функции насилия. Более того, некоторые исследователи считают, что не санкционированное законом насилие несовместимо с властью. Так, например, М. Дюверже проводил различие между силой (puissance) и властью (pouvoir): первая базируется исключительно на способности заставлять принуждать других, а вторая - также на вере принуждаемого в законность такого принуждения и необходимость подчиняться ему. Сила и физическое принуждение - это закон сильного, который может принудить более слабого подчиниться просто вследствие неравенства сил. Что касается политической власти, то в ней насилие - один из узаконенных механизмов ее реализации[105, с. 10].
НУЖНО учесть, что во властных отношениях подчиненный - на из сторон, участник этих отношений. Поэтому власть проявляется не только в насилии, но также в различных "динамичных формах зависимости, независимости и взаимозависимости между человеком и человеком, личностью и обществом, социальными группами, классами, государствами, блоками государств" [11, с. 8].
Социальная система власти, являясь некоторой целостностью, состоит из ряда подсистем - правовой, административно-управленческой, военной, воспитательно-образовательной и т.д., в которых как по горизонтальному, так и вертикальному срезу устанавливаются определенные, характерные для каждой из них отношения. Конституции, кодексы, законы, административные решения и т.д. являются средствами реализации власти. В то же время власть подчиняется праву, призванному четко определить властные прерогативы и функции государства. В данном контексте особенность государства состоит в том, что оно обеспечивает реализацию повелительной силы норм права, которые отличаются от моральных, вероисповедных или иных норм, куда государству нет доступа.
Таким образом, власть - это своеобразная система коммуникации между различными ее субъектами, субъектами и объектами, между двумя или более лицами или сторонами, участвующими в системе властных отношений, а не просто достояние одной из сторон. "Власть, - подчеркивал Т.Парсонс,- занимает в анализе политических систем место, во многих отношениях сходное с тем, которое занимают деньги в экономических системах". В этом смысле, по справедливому замечанию К. Дойча, власть представляет однр из "платежных средств" в политике, которое применяется там, где не срабатывает влияние или добровольное согласование действий. Причем власть не является постоянной и фиксированной величиной. Как и сумма денег, объем власти может уменьшаться или расти. Например, энергичный деятель, пользующийся поддержкой населения, способен придать власти дополнительные значимость и силу. Сама по себе власть носит символический характер и представляет собой инструмент выявления, определения и реализации коллективных целей. Ее эффективность в данном контексте составляет критерий или меру ее ценности. В этом смысле применение физических ограничений для власти аналогично тому, чем является для денег золото: последнее - средство утверждения их стоимости в период кризиса. К золоту как эталону прибегают лишь в периоды кризиса. В нормальной ситуации стоимость денег определяется их способностью к обмену, не прибегая к помощи эталона. Точно так же власть пользуется силой лишь в тех случаях, когда члены коллектива не подчиняются общим интересам данного коллектива.
С этой точки зрения власть сильна и дееспособна не тогда когда она использует силу в качестве prima ratio, а тогда, когда проявляет максимум заботы о членах общества, обеспечивает оптимальные условия для их безопасности и самореализации и прибегает к силе в качестве ultima ratio. Злоупотребление властью, подавление свободы граждан заложены не в самой власти, а в необоснованной и неоправданной ее концентрации. Нельзя забывать, что политика - это не только насилие или угроза его применения, наказание и конфликт, но и обещания, вознаграждения, сотрудничество, обмен и т.д. В методологическом плане власть как отношение между двумя или более партнерами опирается на общепринятые или юридически закрепленные в дан ном обществе ценности и принципы, определяющие и регулирующие место, роль и функции как отдельного человека, так и социальных групп в системе общественных и политических отношений.
Государство как носитель и субъект власти, обладая специальным профессиональным аппаратом, выполняет основные функции по управлению делами общества и распоряжается его природными, материальными и людскими ресурсами. Среди этих функций важное место занимают управление социальными и экономическими процессами, сферами духовной жизни, регулирование социальных, национальных, международных отношений, обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, гарантирование соблюдения общеобязательных норм и вил игры в обществе и государстве и т.д.
3.7. Государственно-административный
аппарат и бюрократия
Государство - это комплекс институтов, учреждений и органов, каждый из которых выполняет свои специфические функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Речь идет прежде всего о парламенте (в демократических государствах), правительстве, правоохранительных органах и т.д. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит правительству. Понятие "правительство" используется в нескольких значениях. Оно может означать: во-первых, комплекс органов государственной власти, включая парламент; во-вторых, особый орган государственного управления, а именно исполнительный орган, противостоящий парламенту, воплощающий законодательную власть; в-третьих, один из центральных элементов исполнительной власти - совет министров или кабинет министров. Большей частью данное понятие используется во втором значении. В целом правительство представляет собой орудие верховной власти, создаваемое и предназначаемое для управления делами страны.
Важнейшая функция правительства состоит в управлении государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Административный аппарат - это как бы становой хребет современного государства, органически скрепляющий в единое целое различные его институты по горизонтали и вертикали. Государственно-административный аппарат играет главную роль в реализации государственного регулирования и управления экономическими и социальными процессами. В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством - это мощная разветвленная система разнообразных органов, министерств, ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий т.д. По существующим данным, в государственном аппарате индустриально развитых стран занято до 8 % самодеятельного населения.
Огромная административная организация, созданная для решения сложных проблем современной жизни, постепенно стала автономной по отношению к законодательной и судебной ветвям власти. Нередко она самостоятельно формулирует и практически осуществляет политический курс в тех или иных сферах жизни. Хотя юридически правительство считается высшим органом управления, оно одновременно приобрело статус и функции волеформирующего политического института. В соответствии с ныне действующими во многих странах конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем утверждаются парламентом.
В результате этого возникло совершенно новое образование анонимной власти - современное бюрократическое государство. Само слово "бюрократия" используется в нескольких значениях. Нередко в него вкладывают негативный смысл, имея в виду волокиту, канцелярщину, формализм чиновников. Но при всем этом бюрократия превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т.е. выполнение функций согласно четко фиксированным правилам; постоянство, в соответствии, с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии должностного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.
Восхождению и утверждению ключевой роли бюрократии способствует комплекс факторов. Зарождение и утверждение современного государства на Западе М. Вебер связывал с формированием бюрократического аппарата. Зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной взаимной зависимости. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и передачи феодальной власти по наследству. Один из атрибутов бюрократического аппарата - класс чиновников, оплачиваемый из государственной казны. Содержание огромной армии чиновников, идентифицируемых со своими функциями, что в свою очередь снимает вопрос об их социальном происхождении, возможно только в условиях современной "денежной" экономики. Очевидно, что в Древнем Египте и Китае не было государственной администрации, поскольку там главные чиновники оплачивались натурой и почти полностью зависели от местных источников материальных богатств. Иное дело современный государственный аппарат и механизм государственно- административного управления, которые невозможно представить без четких рационально заработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что ассоциируется с бюрократией.
| © 2024 Библиотека RealLib.org (support [a t] reallib.org) |