"Анатомия российской элиты" - читать интересную книгу автора (Крыштановская Ольга)

2.2 Переход к выборной системе формирования региональной элиты

В середине 1991 г. советская модель избрания руководителей исполнительной власти соответствующими советами начала (пока еще в виде эксперимента) заменяться в отдельных регионах Российской Федерации прямыми выборами. В апреле — мае 1991 г. постановлениями президиума Верховного Совета РСФСР было определено, что главами исполнительной власти Москвы и Ленинграда являются избираемые населением мэры этих городов.[136] Их выборы были проведены одновременно с президентскими в июне 1991 года. Тогда же, в соответствии с законом, принятым местным Верховным Советом, в Татарской АССР был избран, и тоже всенародным голосованием, новый глава республики — президент.[137]

Можно предположить, что в последующие месяцы подобная практика распространилась бы и на другие регионы, однако после провала антидемократического путча в августе 1991 г. и старая советская, и новая демократическая избирательные системы были российской властью отвергнуты. Лишь в автономных республиках, где выборная технология прописана в конституциях, для отмены действия которых никаких законных оснований не имелось, сохранившаяся советская модель начала постепенно трансформироваться в демократическую, и уже к концу 1994 г. 14 из 20 руководителей российских республик (без Чечни) были избраны всенародным голосованием.

Для остальных регионов препятствием на пути выборов стало принятое 21 августа 1991 г. постановление Верховного Совета РСФСР, в соответствии с которым в краях, областях и автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя исполнительной власти, являющегося правопреемником исполнительного комитета соответствующего совета народных депутатов. До этого право назначать и освобождать глав администраций было предоставлено президенту РСФСР.[138]

В верхних эшелонах новой российской власти не было единства мнений относительно того, сколь долго следует сохранять практику назначения местных руководителей непосредственно из центра. В парламентских кругах сразу же стали предприниматься попытки как можно быстрее восстановить нормальную демократическую процедуру выборов.

25 сентября 1991 г. нижняя палата Верховного Совета РСФСР решила принять за основу процедуру избрания главы администрации населением соответствующих административно-территориальных единиц (регионов). Выборы глав местной администрации предписывалось провести 24 ноября 1991 года, при этом назначенные президентом страны главы администраций должны были принимать участие в этих выборах на общих основаниях.[139] 5 октября Верховный Совет РСФСР принимает решение: «Провести выборы глав администраций по графику, представленному не позднее 1 декабря 1991 г. президентом РСФСР».[140] Однако президент не только не представил графика выборов, но в своем обращении к открывшемуся 28 октября 1991 г. V Съезду народных депутатов РСФСР предложил вообще снять этот вопрос с повестки дня. Признав, что выборы глав администраций являются наилучшим вариантом, Ельцин высказал мнение, что проводить масштабные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования — невозможно, «пойти на это — значит погубить все».[141] Идя навстречу пожеланиям президента, 1 ноября 1991 г. съезд принимает постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»:[142]

По настоянию депутатов предложенный президентской стороной проект постановления был дополнен положением о том, что главы администраций назначаются президентом по согласованию с соответствующими советами народных депутатов. Правда, на уже назначенных губернаторов это положение не распространялось. Изданный в развитие постановления съезда указ президента от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций» определил процедуру согласования представляемых президентом кандидатур: совет проводит голосование и кандидатура считается согласованной, если за нее подано более половины голосов депутатов, присутствующих на заседании. Если же кандидатура не набрала нужного процента голосов, то либо проводится новое согласование, либо назначается исполняющий обязанности главы администрации на срок до одного года.[143]

Таким образом, президент получил возможность назначать руководителем региона любого своего представителя, фактически игнорируя мнение местной законодательной власти. Кроме того, предложенная процедура распространилась лишь на тех, кто был бы назначен уже после издания данного указа, то есть после 25 ноября 1991 г. Назначение глав региональных администраций тем временем продолжалось, и к январю 1992 г. новая власть установилась практически во всех краях, областях и автономных округах. Однако новой она была лишь отчасти. Половина глав администраций была назначена из числа бывших руководителей органов исполнительной или представительной власти того или иного региона, еще примерно 20 % составляли работники советского аппарата более низкого уровня, и лишь около 30 % приходилось на долю «разночинцев». Сюда входили директора местных предприятий, работники научных учреждений, журналисты, врачи и т. п. К этой последней группе относились, в частности, и такие известные в дальнейшем политики, как М. Прусак и Б. Немцов.

Многие назначенцы Ельцина были известны ему в качестве депутатов союзного или российского парламента, кто-то был рекомендован с мест. Политическая позиция человека при этом обязательно учитывалась, хотя в ряде случаев приходилось назначать людей не вполне лояльных к новой власти, но зарекомендовавших себя «крепкими руководителями». Так произошло, например, с бывшим первым секретарем Новосибирского обкома партии, председателем областного совета В.П. Мухой, не разделявшим позицию российского руководства в дни ГКЧП. Тем не менее он был назначен главой администрации Новосибирской области.

Хотя в указе Б. Ельцина от 22 августа 1991 г. и говорилось о необходимости согласования кандидатуры на пост главы администрации с соответствующими советами, на практике это делалось далеко не всегда. Вот, например, как выглядела технология назначения в Сахалинской области: 4 сентября 1991 г. в президиум областного совета поступила телефонограмма от начальника контрольного управления администрации президента РФ с просьбой назвать приемлемые кандидатуры для назначения на должность главы администрации области. В ответ 10 сентября президиум облсовста направляет в Москву телефамму следующего содержания: «Обстановка в области позволяет провести выборы администратора законно определенным порядком, аналогично выборам президента РСФСР, что упрочит авторитет администратора и уважение к закону».[144] Однако это мнение было проигнорировано, и 8 октября 1991 г. указом президента главой местной исполнительной власти области назначен председатель местного облисполкома В. Федоров. Многие советы активно сопротивлялись попыткам навязать региону неприемлемого, по их мнению, руководителя, и иногда им это удавалось. Не приняв назначенного Ельциным главу администрации Ульяновской области В. Малафеева, областной совет продолжал активно отстаивать кандидатуру бывшего первого секретаря обкома КПСС и председателя областного совета Ю. Горячева, чье поведение в период августовского путча вызывало в Москве сомнения в его лояльности. Спор продолжался в течение трех месяцев и в конце концов Ельцину пришлось отступить.[145]

По прошествии года с момента принятия постановления V съезда народных депутатов о запрете выборов глав администраций оно утратило свою силу, но президентская сторона предложила продлить мораторий, обосновывая это нецелесообразностью проведения повсеместных выборов глав администраций в период до выборов советов нового созыва. Депутаты согласились с пожеланиями главы государства, но на этот раз предоставили регионам достаточно широкие возможности для избавления от навязанных им президентских наместников. В постановлении VII съезда «О главах администрации», изданном 10 декабря 1992 г., говорилось:[146]

Постановление VII съезда народных депутатов поставило президентскую сторону в сложное положение. С нарушениями процедуры, предусмотренной указами президента от 22.08.1991 и 25.11.1991, то есть без предварительного согласования с местными советами, были назначены многие главы администраций. Теперь все они оказались не вполне легитимными, и в любой момент соответствующий местный совет мог, при желании, отказать им в праве занимать руководящую должность.

В условиях обостряющейся борьбы с парламентом в Москве вступать в конфронтацию еще и с субъектами Федерации было недопустимо. Поэтому сразу же после издания постановления VII съезда администрация президента начинает поиск путей выхода из создавшейся ситуации. В проблемные регионы (где у действующего губернатора не сложились отношения с местным советом) были направлены предложения решить вопрос о доверии назначенному главе администрации или о проведении выборов и просьба сообщить наиболее приемлемые кандидатуры, которые могли бы пройти согласование при назначении или победить на выборах.

В некоторых случаях компромисса удалось достичь заменой действующего главы администрации на нового назначенца, кандидатура которого была одобрена советом. Однако восемь регионов (Красноярский край, Брянская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Сахалинская, Смоленская и Челябинская области) объявили о своем решении идти на выборы. В Сахалинской области депутаты посчитали, что при назначении губернатором В. Федорова была нарушена процедура, так как с местным советом его кандидатура не согласовывалась;[147] в Орловской области воепользовались тем, что истек срок полномочий (один год) исполняющего обязанности главы администрации Н. Юдина;[148] в Пензенской области занялись согласованием кандидатуры назначенного полтора года назад А. Кондратьева, но не набрали нужного количества голосов[149] и т. п.

В Сахалинской области президенту удалось, предложив новую, устраивающую депутатов кандидатуру губернатора, добиться отказа от уже назначенных выборов, а в остальных семи регионах они состоялись в апреле 1993 г., и только в одном из них — Красноярском крае — действующий глава администрации, назначенный лишь за три месяца до выборов, сумел одержать победу, тогда как руководители шести других регионов потерпели поражение, местами сокрушительное. Например, липецкий исполняющий обязанности главы администрации В. Зайцев набрал лишь 5,6 % голосов избирателей,[150] а его пензенский коллега А. Кондратьев — всего 2,6 %.[151]

1 апреля 1993 г. Верховный Совет РФ принял закон о порядке назначения на должность и освобождения от нее глав краевой, областной, окружной администраций, который еще больше сузил возможность президента страны влиять на кадровую ситуацию в регионах. «Назначение на должность главы администрации, — говорилось в законе, — осуществляется при условии принятия соответствующим советом решения, предлагающего президенту Российской Федерации… произвести назначение главы администрации».[152] Получалось, что по собственному желанию инициировать замену своего же назначенца президент больше не мог. Однако президентская сторона, судя по всему, решила проигнорировать эти требования.

Результаты прошедших и апреле 1993 г. губернаторских выборов никак не побуждали президента проводить в регионах демократические избирательные процедуры. С другой стороны, нормативные акты, принятые Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, делали механизм снятия и назначения глав администраций чрезвычайно сложным и трудоемким. Поэтому, как только представилась возможность, президент возвращается к первоначальной схеме, узаконив ее своим указом «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы»,[153] изданным 27 сентября 1993 г., в самый разгар конституционною кризиса. Устанавливалось, что до начала работы нового парламента — Федерального Собрания РФ — глава региональной администрации не может быть освобожден от должности иначе как решением президента и что выборы глав администраций в этот период проводиться не могут.

Окончательно точку в этой борьбе поставил указ президента РФ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значении», изданный 7 октября 1993 г., на третий дены после подавления парламентского мятежа. «Главы администраций, — гласил указ, — назначаются и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по представлению правительства Российской Федерации».[154]

Кризис сентября — октября 1993 г. показал, что на местах президентская сторона создала себе надежный административный тыл. Если в августе 1991 г. за поддержку ГКЧП и попытки противодействовать политике российских властей пришлось сразу же уволить 12 председателей краевых и областных исполкомов, то в связи с октябрьскими событиями 1993 г. лишь трое губернаторов лишились своих постов: глава администрации Новосибирской области, бывший первый секретарь Новосибирского обкома КПСС В. Муха, глава администрации Белгородской области, бывший второй секретарь Белгородского ОК КПСС В. Берестовой, а также хорошо известный своей прокоммунистической позицией глава администрации Брянской области Ю. Лодкин (заметим, что последний за полгода до этого победил на губернаторских выборах и отстранять его от должности никаких законных оснований не имелось).

Конечно, то, что в случае конфликта ветвей власти назначенные президентом главы администраций окажутся на его стороне, не должно было вызывать особых сомнений, однако на всякий случай лояльность губернаторов решено было подкрепить юридически и материально. За месяц до кризиса своим указом от 23 августа 1993 г. «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» президент распорядился впредь до принятия закона о государственной службе считать глав исполнительной власти субъектов РФ должностными лицами в единой системе исполнительной власти. Главы администраций регионов, проигравшие на выборах, должны были получать назначенную им зарплату еще в течение года. Минимальная продолжительность ежегодного отпуска устанавливалась в 36 дней; с 1 сентябри 1993 г. вводилась ежемесячная надбавка к должностному окладу в размере 40 %, а также надбавка к окладу за сложность и специальный режим работы в размере 50 %.[155]

После подавления парламентского мятежа выборы глав администраций в регионах становятся единичными. Хотя запрет на выборы распространялся только на период до начала работы Федерального Собрания РФ, но и после того, как оно приступило к работе 11 января 1994 г., желающим провести у себя в регионе выборы главы администрации сделать это было практически невозможно. Соответствующие просьбы либо оставались без ответа, либо указывалось на их несвоевременность, на отсутствие необходимых условий и т. п. За весь 1994 год выборы разрешили провести только в Иркутской области. Местный глава администрации Ю. Ножиков имел неплохую электоральную поддержку. На выборах в Совет Федерации РФ в декабре 1993 г. за него проголосовало свыше 70 % избирателей,[156] и вероятность благополучного исхода губернаторских выборов не вызывала сомнений. Так и произошло: Ножиков победил уже в первом туре, набрав 77,9 % голосов.[157]

Прошел еще год, и о решении проводить выборы губернатора объявила Свердловская область. В апреле 1994 г. там была избрана новая законодательная власть — областная Дума, затем принят устав области, в соответствии с которым глава исполнительной власти — губернатор — избирался населением. Кроме того, был принят закон о выборах губернатора.[158] Председатель Думы Э. Россель, отправленный Ельциным в отставку с поста главы администрации области в ноябре 1993 г. за попытку создания так называемой Уральской республики, имел неплохие шансы вновь занять губернаторское кресло. Возглавляемая им Дума трижды обращалась к президенту с просьбой разрешить проведение выборов, однако ответа не получила. 4 марта 1995 г. Дума, сославшись на статью 11 новой Конституции РФ, гласящую, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти»,[159] объявила о своем решении провести в Свердловской области губернаторские выборы. Попытки действующей администрации доказать юридическую несостоятельность этого решения успехом не увенчались. Вынужден был дать свое согласие «в виде исключения» и президент. Выборы в августе 1995 г. прошли в два тура. Второй тур закончился уверенной победой Росселя (60 % против 32 % у его соперника).[160]

К осени 1995 г. региональные уставы были приняты уже повсеместно, и везде в них предусматривалось избрание руководителя исполнительной власти всенародным голосованием. Давление региональной элиты на центр с просьбой разрешить проведение выборов все нарастало. Президент РФ нуждался в поддержке «своих» губернаторов; их помощь была необходима ему в ходе предстоящих президентских выборов 1996 г. И чем больше падал рейтинг главы государства, тем сильнее было стремление сохранить в регионах до президентских выборов своих назначенцев, ту администрацию, которая могла бы обеспечить желаемый результат.

В то же время свердловская история показала, что ситуация становится плохо управляемой. Необходимо было юридически обосновать затянувшийся негласный мораторий на губернаторские выборы. 17 сентября 1995 г. появляется указ президента «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Пункт третий указа гласил: «Выборы назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов РФ провести в декабре 1996 года. Назначить в порядке исключения выборы глав администраций Новгородской, Московской и Омской областей на 17 декабря 1995 г.»[161]

В октябре 1995 г. к трем перечисленным в указе регионам добавилось (и тоже «в виде исключения») еще восемь. С учетом Нижегородской области, получившей разрешение на проведение выборов еще в июне, в декабре 1995 г. в 12 краях и областях состоялись выборы губернаторов. Результат на этот раз оказался неплохим. Если в выборах апреля 1993 г. — августа 1995 г. победа досталась лишь двум из восьми действующих губернаторов, то в ходе декабрьских выборов 1995 г. свое право руководить регионом смогли подтвердить девять глав администраций (75 %).

Однако основная волна выборов, прошедших в 1996 г. — начале 1997 г., дала менее благоприятные для центральной власти результаты. Действующие губернаторы, принявшие участие в 47 избирательных кампаниях, смогли победить только в 21 из них (44,7 %). В результате к лету 1997 г. из 66 ельцинских глав администраций первой волны свои позиции сохранили лишь 18 человек. Последнее назначение главы администрации состоялось в июле 1997 г. в Кемеровской области. На этом шестилетний период ожесточенной схватки между федеральным центром и регионами завершился, и установился общий для всех регионов принцип выборности глав исполнительной власти. Вместе с тем ушла в прошлое и возможность для центра беспрепятственно формировать удобную для себя власть на местах. Необходимо было учиться выигрывать на выборах.

Итак, под влиянием целого ряда факторов, с многочисленными трудностями и отступлениями Россия перешла на выборную систему формирования региональной власти. Это было одним из самых главных достижений демократии в стране и привело к серьезным и глубоким изменениям во всей политической системе. Государство, которое на протяжении всей своей истории оставалось унитарным, впервые сделало шаг к реальной федерации. Последствия такого перехода были как позитивные, так и негативные. С одной стороны, создавалась база для действительного, не декларируемого разделения властей, создания равноправных субъектов Федерации, становления гражданское общества. С другой, выборность глав субъектов Федерации дестабилизировала политическую систему, появилась опасность новой волны «парада суверенитетов», и, в самом катастрофическом сценарии, — распада России на «удельные княжества».

Выборность региональных руководителей принципиально изменила профиль российской власти: выборы не только привели наверх новых людей, но и сделали губернаторов опасно независимыми от центра.[162] Теперь Кремль не мог ни поставить своего человека на управление территорией, ни снять неугодного или проштрафившегося. У центральной власти почти не оставалось рычагов влияния на региональную элиту. Политические, экономические и военные ресурсы власти были слабы и недостаточны. События в Чечне продемонстрировали обществу неэффективность военных методов давления и неспособность центра решать политические вопросы самыми жесткими мерами. Политические рычаги управления регионами были крайне ослаблены не только из-за введения выборного принципа формирования губернаторского корпуса, но и из-за отсутствия единой нормативной базы взаимодействия центра и территорий, из-за противоречий в законодательстве, которые сужали конституционное поле федеративных отношений.

Экономические ресурсы долгое время оставались чуть ли не единственным реальным рычагом влияния центра, что привело, в свою очередь, к искажению межбюджетных отношений. Только так называемые трансферты позволяли центральной власти управлять регионами, да и то это касалось лишь бедных, дотационных территорий. Российская система налогообложения предполагала, что сначала регионы отправляют все средства в федеральное Министерство финансов, а затем часть этих денег из Москвы посылается в регион в виде трансфертов. Центр часто задерживал отправку бюджетных средств, и регионы вынуждены были посылать лоббистов в Москву для выбивания положенных средств. Своевременность отправки трансфертов в регион была залогом политической стабильности территории, так как была напрямую связана с выплатой зарплат бюджетникам, с четкой работой коммунальных служб. Задержки выплат населению каждый политический актор использовал для того, чтобы обвинить оппонента: центр обвинял в нарушениях финансовой дисциплины руководителей регионов, а последние — центр. Возмущение населения становилось козырем в борьбе между политическими игроками. Эта система была постоянным источником конфликтов между центром и регионами.

Немаловажным рычагом давления на губернаторов была и угроза уголовного преследования, которое могло начаться по распоряжению Кремля. Поводом могла стать неправильно проведенная приватизация, нецелевое расходование бюджетных средств, ошибки во время избирательных кампаний, коррупция. В условиях неправового государства, когда объектом преследования правоохранительных органов мог стать каждый гражданин или организация, выбор жертвы имел сугубо политический смысл. Массированные проверки безошибочно указывали на недовольство центра работой того или иного чиновника и были направлены далеко не всегда на него лично. Чаше всего под угрозой санкций оказывались вверенные ему организации или его группы поддержки (например, бизнес, осуществлявший спонсорскую поддержку на выборах). Таким образом, политический процесс персонифицировался, переходя из плоскости формально-институциональных отношений в плоскость угроз личной безопасности конкретных акторов. Дефицит легитимных властных ресурсов компенсировался практикой широкого использования латентных форм давления.

Сложности управления, возникшие вследствие перехода на выборную систему формирования губернаторского корпуса, усугубились и изменением принципа формирования Совета Федерации РФ в декабре 1995 г., согласно которому верхняя палата российского парламента теперь формировалась так: каждый регион делегировал в СФ двух своих руководителей — главу исполнительной и законодательной власти. Губернаторы получили кроме политической независимости, обусловленной выборами, еще и возможность координировать свои действия на совместных собраниях. В Совете Федерации РФ стали образовываться межрегиональные ассоциации по территориальному принципу. Особую озабоченность Кремля вызывало объединение губернаторов, представляющих богатые регионы—доноры. Это грозило центру утратой не только политического влияния, но и финансового контроля, то есть было действительно опасно.

Что же принесли выборы самой элите? Вызвали ли они кадровую революцию, приведя к власти людей нового типа, или лишь изменили механизмы инкорпорации, не затронув тела самого политического класса? Это важнейший вопрос, ответ на который позволяет говорить о характере трансформационного процесса в целом. Итак, перейдем к анализу того, кто именно пришел к власти в российских регионах благодаря выборам и как сильно избранный состав губернаторского корпуса отличался от назначенного.

Введем несколько рабочих понятий. Инкамбентами (от английского incumbent) будем называть тех кандидатов, которые на момент выборов находятся у власти, в отличие от челенджеров (challenger) — кандидатов, только желающих ее получить.

Для анализа мы выбрали четыре когорты региональных руководителей: 1) последняя советская когорта: первые секретари региональных комитетов КПСС на 1989 г.; 2) постсоветские назначенцы: главы российских регионов на начало 1992 г., большинство которых было назначены Б. Ельциным на свои посты сразу после путча; 3) постсоветские избранники: главы субъектов РФ на 1997 г., когда политическая система, созданная Ельциным, пришла в относительную стабильность; 4) первый Путинский призыв: главы субъектов Федерации на 03.2002 г.

Таблица 4. Рекрутация в элиту руководителей регионов в 1989–2002 гг.[163]

В таблице 4 представлены данные о том, когда были инкорпорированы в элиту руководители регионов соответствующих годов.[164] Подавляющее большинство губернаторов попали в элиту задолго до своего назначения главой региона. Они были опытными управленцами, проработав на руководящих постах более 10 лет. Только когорта Ельцинских назначенцев 1992 г. отличается от других групп относительно меньшим опытом работы. Ту же тенденцию демонстрирует и возрастная динамика региональной элиты: при Брежневе средний возраст регионального руководителя равнялся 59 годам, при Горбачеве — 52 годам, при Ельцине — 49 годам, при Путине — 54 годам. Рост среднего числа лет пребывания на посту руководителя региона после 1992 г. говорит о том, что обновление кадров произошло лишь в короткий период «революционных событий» 1991 г. и распада СССР.

Анализ политического бэкграунда четырех когорт региональной элиты 1989, 1992, 1997 и 2002 гг. показывает, что удельный вес советской номенклатуры остается до сих пор чрезвычайно высоким (см. таблицу 5).

Таблица 5. Политический бэкграунд региональной элиты 1989–2002 гг.[165] (в %% к численности группы)

Плавность убывания представителей советской номенклатуры от когорты к когорте свидетельствует о естественном ходе обновления, а вовсе не о приходе совершенно новой группы людей к власти в российских регионах. Отличие советской когорты от постсоветских лишь одно — смена главной корпорации-поставщика: если в советское время ею была КПСС, то после 1991 г. региональная элита пополнялась главным образом «советскими работниками», то есть председателями территориальных исполкомов или председателями Советов народных депутатов соответствующих уровней. Это было обусловлено реформой 1988–1990 гг., когда по решению XIX партийной конференции первые секретари обкомов пересели в кресла председателей советов.

Рисунок 4. Места работы руководителей регионов на момент избрания

На рисунке 4 показано, как за период с 1989 по 2002 г. падала доля руководителей союзного уровня и росла доля руководителей местного уровня, что говорит о последовательном восхождении старой советской номенклатуры. Подъем на верхние позиции глав регионов происходил и за счет статусного перемещения в иерархии: значительную часть постсоветских губернаторов составляют те, кто ранее работал на постах заместителей руководителей того же уровня и в том же регионе. Однако основным направлением вверх идущей мобильности все же было повышение уровня власти и переход руководителя с городского или районного уровня на областной или краевой. На протяжении всех 12 лет и до сих пор костяк локальной элиты составляют руководители «регионального уровня», что является свидетельством устойчивости российского политического класса.

Итак, выборы не изменили принципиально состав региональной элиты. Конечно, среди вновь избранных губернаторов были такие новички, но все они были не избранными, а назначенными в период 1991–1992 гг., когда Б. Ельцин остро нуждался в преданных кадрах. Парадокс состоит в том, что не выборы, а назначения привели наверх новых людей.

Рисунок 5. Назначенцы Б. Ельцина 1991–1992 гг. на выборах последующих лет[166]

Всего за 1991–1992 гг. Б. Ельциным было назначено 70 глав регионов, 23 из них но разным причинам покинули свои посты (как правило, были отправлены в отставку самим президентом) и так и не баллотировались в губернаторы. Из тех 47 глав регионов, которые рискнули пойти на выборы, победили 23 чел., что составляет менее 50 %. Причем среди победивших подавляющее большинство (87 %) составляют бывшие номенклатурные работники, а среди проигравших — значительная доля (37,5 %) тех, кто никогда не был в номенклатуре (см. рисунок З).

Многие из ельцинских назначенцев первой волны не выдержали испытания выборами и проиграли их прежним первым секретарям и председателям исполкомов. К концу правления Ельцина у власти в регионах находилось 19 его назначенцев периода 1991–1992 гг., которые просидели в губернаторских креслах уже более 10 лет, а также 13 бывших секретарей обкомов партии.

Когда речь заходит о выборах, в России любят говорить об административном ресурсе. Исследования административного ресурса проводились Д. Орешкиным, который пришел к выводу, что в России сложились территории с «особой электоральной культурой», специфика которой заключается в существовании «управляемого электората», который ведет себя на выборах так, как хочется местной власти… Всем специалистам по избирательным проблемам России приходится признать тот факт, что некоторая (довольно значительная) доля российского электората принадлежит не «левым», «правым», «центристам» или «националистам», а прагматичным региональным начальникам. Последние распоряжаются своим «управляемым электоратом», как крупный акционер пакетом голосующих акций: могу поддержать эту команду, а могу и ту.[167] В.Гельман пишет, что правящим группировкам России после 1991 г. удалоеыюдорнать основания политической конкуренции.[168]

Наличие самого феномена административного ресурса признают не только ученые и журналисты, но и сами кремлевские чиновники. Так, в своем выступлении на расширенном заседании Центризбиркома РФ 27 января 2000 г. тогдашний глава кремлевской администрации А. Волошин откровенничал: «Надо стремиться к тому, чтобы исключить административный ресурс из выборного процесса. Это будет способствовать возврату доверия избирателей к выборам».[169] Делая это заявление, руководитель кремлевской администрации тем самым признал не только наличие самого явления, но и то, что власть использует технику манипулирования общественным мнением.

Под административным ресурсом я буду понимать возможность манипулировать электоратом и результатами выборов, используя различные виды зависимостей политических игроков и населения от действующей власти. Подчас такое манипулирование связано с прямым нарушением закона (и тогда говорят о фальсификации результатов выборов). Обычно в таких случаях нарушается принцип избирательного равенства: один человек — один голос. Люди, облеченные властью, в условиях несформированной демократии, могут принести на алтарь победы кроме своего личного голоса еще и голоса своих подданных. На выборах происходит мобилизация всех ресурсов системы: финансовых, медийных, организационных. И понятно, что чем большими ресурсами обладает тот или иной человек, тем легче он может воздействовать на решения и действия других людей. Широкомасштабное давление на электорат с помощью СМИ, публикация «компроматов» и псевдорейтингов кандидатов, различные формы подкупа избирателей и шантаж руководителей предприятий с целью обеспечения нужного процента голосов, уголовное преследование неугодных, но популярных кандидатов — вот лишь немногие из методов, применяемых администрациями.

Выборы проходят в условиях сговора политических игроков, в числе которых — не только кандидаты и их партии, но и финансово-промышленные группы, правоохранительные органы, избирательные комиссии всех уровней. Но главными действующими лицами избирательной кампании становятся региональные руководители (в качестве главных агитаторов и контролеров) и председатели избиркомов (в качестве главных механиков процесса). Важную роль также играют политтехнологи, которые генерируют новые виды воздействия на избирательный процесс. Гамма технологий постоянно расширяется, включая:

1) юридические методы воздействия (ограничения на этапе регистрации кандидата, возбуждение уголовных дел против челенджеров, имеюших опасные шансы на победу, придирки к собранным подписям в поддержку кандидата, обвинения в нарушениях правил предвыборной агитации и т. п.);

2) медийные методы воздействия (публичная агитация действующих руководителей в пользу нужных кандидатов, включение в агитационную работу руководителей всех рангов, а также преподавателей и школьных учителей; публикация заказных «рейтингов», внушающих, что у нужных кандидатов больше шансов на победу; очернение конкурентов в прессе; неравенство кандидатов в использовании эфирного времени; регистрация кандидатов с теми же фамилиями, что и у основных конкурентов («двойников») с целью запутать избирателей и проч.);

3) экономические методы воздействия (сознательное создание материальной, финансовой зависимости избирателей от их электорального поведения; шантаж руководителей трудовых коллективов с угрозой экономических санкций, если результаты голосования не будут удовлетворительными; оплата подписей, подарки избирателям, устройство лотерей по избирательным спискам и проч.).

Если бы административный ресурс был единственным фактором российских выборов в постсоветский период, тогда бы можно было без труда обнаружить следующие электоральные тенденции: инкамбенты всегда набирали бы больше голосов, чем челенджеры; у «кандидатов власти» была бы самая дешевая избирательная кампания; реальным соперникам «кандидатов власти» чинились бы всевозможные препятствия, вплоть до отстранения от выборов; для имитации альтернативности выборов инкамбенты постоянно использовали бы «дублеров» — кандидатов, находящихся в сговоре с инкамбентом и не имсюших шансов на победу.

Некоторые их этих утверждений можно проверить, анализируя электоральную статистику. В таблице б собраны данные о том, каковы были шансы инкамбентов на губернаторских выборах за последние 10 лет.

Таблица б. Выборы глав субъектов Федерации 1991–2002 гг.[170]

[171] Как видно из приведенных данных, только в первые годы Ельцинского правления спикеры региональных парламентов составляли реальную конкуренцию действующим губернаторам. После 1994 г. губернаторы окончательно набрали силу, и период противостояния ветвей власти в большинстве регионов закончился. Далеко не всегда инкамбенты набирали голосов больше, нежели свободные кандидаты. Напротив, данные свидетельствуют, что до 1995 г. тенденция была обратной: население, недовольное Ельцинскими назначенцами, голосовало против них. Период, когда действующая власть научилась побеждать на выборах, относится лишь к Путинскому периоду.

Рисунок 6. Доля инкамбентов, победивших на губернаторских выборах 1991–2002 гг.[172]

Д.Б. Орешкин отмечает, что в 2000–2002 гг. «устойчивость» инкамбентов сохранялась на уровне 67 %, что «очень близко по уровню сменяемости губернаторов в США, где действующему губернатору удается сохранить власть почти в 75 процентах случаев». Он делает вывод, что «одновременно с конкуренцией, очевидно, растет и способность региональных политиков консолидировать свои политические ресурсы».[173]

Часть губернаторов (43,7 %) на своих вторых выборах получила голосов больше, чем на первых, а часть (47,9 %) — меньше или примерно столько же (8,5 %). 15 губернаторов проиграли свои вторые выборы, а 2 — третьи. В некоторые периоды (например, 1994–1995 гг.) процент переизбраний был довольно высок, в другие же годы (например, 1991–1993, 1996, 2000) наблюдался большой приток новых кадров. Губернаторы часто проигрывали выборы. Это происходило не столько из-за их недостаточной популярности, сколько под влиянием федерального административного ресурса, который был направлен против действующего губернатора. В случае противостояния центра и региона победа, как правило, оставалась за первым. Хотя известны случаи, когда, несмотря на весьма решительное противодействие центра на выборах, тем не менее побеждал неугодный Москве руководитель, пользующийся поддержкой населения (например, Николай Кондратенко в Краснодарском крае или Юрий Лодкин в Брянской области). Доля действующих губернаторов, проигрывающих выборы, постепенно снижалась. Так, если в цикле выборов 1995–1997 гг. губернаторы проиграли 43,9 % выборов, то в цикле 1999–2001 — только 21,4 %. Максимум успеха инкамбентов на выборах приходится на годы стабилизации региональных режимов, а годы их наименьших успехов соответствуют периодам смены одного поколения региональной элиты другим.

Рисунок 7. Динамика сменяемости глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1991–2002 гг.[174]

В новой России быстро сформировалась группа регионов с «сильными» лидерами, которые получали на выборах более 80 % голосов (см. таблицу 7). Такие высокие показатели могут, конечно, быть следствием реальной популярности лидера в своем регионе, но чаше объясняются авторитарным характером власти.

Таблица 7. Рейтинг голосований за губернаторов, набравших более 90 процентов голосов[175]

В период правления Б.Ельцина важную роль на региональных выборах играл и такой фактор: губернатор не мог обеспечить убедительной победы кандидатов «партии власти» или самого президента РФ на вверенной ему территории. Территориальное управление президентской администрации того времени классифицировало регионы по их лояльности центру. Если губернатор обеспечивал нужный результат федеральных выборов, то центр поддерживал его на его собственных выборах, если же результат оказывался неудовлетворительным — тогда против действующего губернатора начиналась PR-кампания. Таким образом, губернаторы были поставлены в жесткие рамки зависимости их личной судьбы от того, какие результаты на выборах показывал его регион. Центральная власть в тот период не имела иного способа добиваться победы на выборах, как оказывать такого рода неправовое давление на глав территорий. Причем центр вовсе не скрывал, что проводит параллель между результатами голосований и дальнейшей поддержкой губернаторов. Эту классификацию регионов по степени их лояльности президенту открыто публикует Центризбирком РФ в своих изданиях.[176]

Иногда организовать проигрыш действующего губернатора на выборах для федерального центра было почти невозможно. И тогда избирались обходные пути. Так, опасаясь очередной победы А. Руцкого в Курске, администрация президента начинает вести против него «юридическую войну»: 21 октября 2000 г. за 14 часов до выборов Курский областной суд объявляет о своем решении исключить А. Руцкого из числа кандидатов в губернаторы. Соперники Руцкого по избирательной кампании мэр Курска С. Мальцев и главный федеральный инспектор по Курской области В. Суржиков, обвинили губернатора в недостоверности декларированных доходов и имущества, а также в использовании в ходе предвыборной кампании служебного положения.[177] Обвинения, которые были предъявлены А. Руцкому, гласили, что губернатор скрыл наличие у него автомобиля «Волга» и занизил площади своих квартир в Курске и Москве.[178]

Подчас центр использовал более деликатные формы воздействия — договоренности, которые достигались между центром и руководителями регионов за закрытыми дверями. Так, приезд В. Путина в Казань накануне его выборов в 2000 г. и его личные встречи с М. Шаймиевым имели последствием то, что Татарстан дает один из самых высоких в стране показателей поддержки президента. Следствием визита Путина в Краснодар и встречи с губернатором Н. Кондратенко была утрата Г. Зюгановым лидерства в традиционно «красном» регионе.[179]

Практически во всех регионах в начале 90-х годов сложился своеобразный треугольник власти, стороны которого представляли губернатор, спикер и мэр. Но это был не триумвират, а ожесточенная борьба за власть, за ресурсы и контроль над территориями. Ельцинским назначенцам-демократам противостояли консервативно настроенные парламенты во главе с прокоммунистическими лидерами. Это противостояние походило на реальное разделение властей: столкновения между исполнительной и законодательной ветвями означали не только идеологические дебаты, но и взаимный контроль. Однако российская политическая элита воспринимала это не как систему сдережек и противовесов, а как беспорядок, мешающий «нормальной работе». Региональные администрации делали все для того, чтобы восстановить утраченную монополию на власть. А для этого надо было научиться управлять выборами в местные законодательные собрания. Поэтому недостаточно было овладеть искусством побеждать на собственных выборах. Надо было реально влиять на формирование парламента. И эта задача была решена довольно быстро. К концу 90-х годов регионы, где спикеры были в оппозиции к губернаторам, стали исключением. Эту тенденцию отмечают ряд российских авторов, занимающихся проблемами регионального развития.[180]

Выборы в местные законодательные собрания стали проходить по новому сценарию: губернатор и его администрация готовили список желательных кандидатов и затем, используя административный ресурс, способствовали их избранию депутатами. Так, на выборах в законодательное собрание Вологодской области, состоявшихся 22 марта 1998 г., из 15 победивших депутатов 12 были «людьми из губернаторского списка»; в Мурманской области на выборах в областную Думу 7 декабря 1997 г. прошли все 14 кандидатов из «губернаторского списка»; в Новгородской области из победивших 26 депутатов 24 были «людьми из списка губернатора Прусака»; в Самарской области все победившие 25 депутатов были губернаторскими креатурами; в Саратовской области люди губернатора составили 94 % вновь избранного состава Думы.[181] Аналитики администрации президента РФ прямо писали о ситуации на выборах законодательного собрания Ульяновской области в ноябре 1995 г.: «Законодательное собрание представляет собой в значительной степени необходимый придаток к исполнительной власти, сформированный губернатором Ю. Горячевым в целях лучшей управляемости региона. Отсутствие самостоятельной позиции у подавляющего большинства депутатов объясняется их социально-профессиональным статусом и проталкиванием кандидатов в депутаты исполнительными структурами».[182]

Такие меры, предпринятые губернаторами для восстановления своего полновластия, привели к тому, что спикеры перестали представлять угрозу на выборах в большинстве регионов. А региональные парламенты наполнились представителями политического класса и руководителями предприятий, избирательные кампании которых проходили гораздо более эффективно, чем у «простых людей» (см. таблицу 8).

Таблица 8. Участие в выборах в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации представителей законодательной и исполнительной власти, работников общественных организаций и основных сфер деятельности[183]

Таким образом, не только губернаторский корпус, но и законодательные собрания регионов формировались в Ельнинский период из двух основных групп: руководителей региональной исполнительной власти различного уровня и директоров промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Эта тенденция постоянно укреплялась: избиратели отдавали предпочтение крупным хозяйственникам, бизнесменам или чиновникам. К числу факторов, повлиявших на это, надо отнести более профессиональное ведение избирательной кампании кандидатами от бизнеса и власти, широким привлечением финансовых и административных ресурсов. По итогам выборов 1997–1998 гг., представители директорского корпуса, промышленной и финансовой элиты получили 80 % депутатских мандатов в Пермской области, около 70 % — в Смоленской области, около 60 % — в Пензенской, Тамбовской и Томской областях.[184]

Эта тенденция была бы не так опасна, если бы наряду с проникновением в депутатский корпус чиновничества и директората в нем присутствовали и представители других групп населения — молодежи, пенсионеров, работников социальной сферы, деятели науки, культуры, образования, здравоохранения, рабочих и крестьян. Однако эти группы представлены совсем незначительно.

Итак, проанализировав инкорпорацию в элиту с использованием механизма региональных выборов, можно сделать следующие выводы: выборы в новой России стали механизмом, который закрепил лидирующее положение политического класса. Конкуренция на региональных выборах если и происходила, то только между членами элиты, главным образом между действующими главами парламента, региональной и городской администраций. В спор чиновников могли вмешаться с хорошими шансами на победу только представители местных деловых кругов. Несмотря на обновление персонального состава губернаторского корпуса, его структурные характеристики почти не изменились. Региональная элита как была, так и осталась непроницаема для разночинцев, которые могли попасть на высокие посты исключительно благодаря назначениям из центра, но не путем выборов. Выборный механизм выносил на высшие этажи региональной власти представителей старого политического класса. Демократические альтернативные выборы, призванные расширить доступ к власти для всех слоев населения, в регионах сыграли иную цель — они практически прекратили доступ в элиту предъявителям неэлитарных слоев: рабочие, крестьяне, специалисты стали почти полностью отрезанными от власти.