"Сергей Наумов. Система государственного управления (fb2)" - читать интересную книгу автора (Наумов Сергей Юрьевич)

Глава 2. История государственного управления в России

2.1. Становление и развитие российской государственности IX — ХVIII вв.

Среди проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает административная реформа. Современная Россия в который раз стремится найти оптимальную форму государственного управления. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных управленческих форм и систем. Однако развитие современного государства происходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации власти.

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. В то же время в истории России существовало достаточно много моделей и систем государственного и муниципального управления, давших положительный эффект комплексного социально-экономического развития территории.

История отечественного государственного управления отсчитывается с образования Киевской Руси. Вместе с тем возникновению Древнерусского государства предшествовало складывание таких ранних государственных образований, как Куяба, Славия, Артания. Нахождение и размеры этих государственных центров до сих пор вызывают споры среди историков[3]. В IX в. большая часть славянских племен объединилась в территориальный союз с центром в Киеве, получивший название «Русская земля». Со временем Киевская Русь присоединила к себе территории других славянских племен: древлян, северян, радимичей, уличей, тиверцев, вятичей и др.

Первоначально княжеская власть не имела постоянного характера. Функции князя состояли в предводительстве дружины в период военных действий и в поддержании дипломатических и торговых отношений с соседями в мирное время. На местах все важные вопросы решались народным собранием — вечем. Процесс формирования института княжеской власти начался со сбора дани с населения: на поселения была наложена обязанность доставлять дань в единый центр — князю. Еще одним фактором, сплотившим племена вокруг центра, стала обязанность их представителей участвовать в оборонительных походах. Племена стали сливаться в единую древнерусскую народность — «русь».

Высшая политическая власть в Киевской Руси была представлена великим князем, который выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор и судья. Взаимоотношения с другими князьями строились на основе договоров — крестных грамот, определявших взаимные права и обязанности. Со времен первых русских князей, Рюрика и Олега, княжеская власть стала индивидуально наследственной и, соответственно, стала восприниматься современниками как особая власть, присущая только избранным людям, что в итоге способствовало укреплению и росту престижа власти. Постепенно власть князя стала отождествляться с государственной властью.

По форме правления Древнерусское государство было типичной раннефеодальной монархией. Огромное значение для укрепления государственной власти имело принятие Русью христианства (988 г.). Церковь повышала авторитет князя, рассматривая его власть как богоданную. В Киевском государстве церковь была влиятельной не только в духовном, но и политическом отношении организацией. Во главе ее стоял назначаемый патриархом Константинопольским митрополит Киевский, в городах были поставлены епископы, которые руководили епархиями — обширными церковно-административными округами. Таким образом, власть митрополита простиралась на всю Русь и объединяла все духовенство страны. Именно православие всегда составляло сущность идеи русской государственности.

Опорой власти киевских князей была дружина. Если в родоплеменном обществе дружина существовала не на постоянной основе, а лишь для одноразового набега на соседей, то в руках киевского князя она стала средством принуждения и управления, взимания дани, защиты от врагов и охраны собственных интересов. Княжеская дружина была разнородна по составу, в ней служили и варяги, и пришлые люди из городов и селений. Формирование княжеской дружины внесло новое, сословное, начало в противовес прежнему, родовому, и тем самым повлияло на развитие государственности.

Все большее значение приобретала деятельность в области управления: назначение местной администрации и княжеских агентов, осуществление законодательной и судебной деятельности, руководство внутренними и внешними отношениями. Доходы князя состояли из повинностей его собственных земель, дани, судебных пошлин, штрафов, поборов и т. п.

Развитию государственной власти способствовали и первые административные и правовые реформы. Например, в X в. княгиней Ольгой была проведена «налоговая» реформа: устанавливались пункты и сроки для сбора дани, регламентировались ее размеры. В начале XI в. Владимир Святой установил «десятину», то есть налог в пользу церкви. В XII в. Владимир Мономах ввел устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Таким образом, постепенно создавался сборник княжеских законов, известных как Русская Правда. Этот текст записанного русского права появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого, позднее он был развит его преемниками. Русская Правда устанавливала судопроизводство, определяла наказания за преступления (в основном денежные штрафы, размеры которых зависели от тяжести проступка и социального положения пострадавшего), ограничивала кровную месть, охраняла личную безопасность и собственность князя и его подданных.

Со второй половины XI в. оформился новый этап в социально-экономическом и политическом развитии русских княжеств, вызванный появлением и обособлением вотчин (крупных частных земельных владений), который вошел в историю как период феодальной раздробленности. Феодальная раздробленность — это обособление в экономическом и политическом отношении отдельных частей государства, вызванное господством натурального хозяйства, отсутствием торговых связей между центром и отдельными землями, ростом экономического могущества отдельных бояр и ослаблением политической власти великого киевского князя.

В 30-х годах XII в. единая Киевская Русь распалась на 15 самостоятельных княжеств и земель. Удельные князья перестали платить дань Киеву и разорвали с ним экономические связи. Изменилась политическая структура и форма государственной власти. Была создана система коллективного сюзеренитета. Суть ее в том, что киевский князь выделял долю («часть», «причастие») в южной Русской земле тому, кто признавал его старейшинство и власть, а также брал на себя обязательство «страдати за Русскую землю», «стеречи» ее от врагов. Такое решение великого князя утверждалось на съезде с другими южнорусскими князьями. Практикой стало обязательство киевского князя «думать о Русской земле», то есть управлять вместе с другими совладельцами[4]. Эта система оказалась достаточно жизнеспособной, она позволила обеспечить относительную стабильность общественно-политической жизни Древней Руси в период феодальной раздробленности.

Несмотря на то что феодальная раздробленность в целом была прогрессивным явлением, она оценивается неоднозначно. С одной стороны, высшая власть в каждом княжестве приблизилась к объекту управления, что способствовало экономическому развитию отдельных земель, с другой стороны, постоянные княжеские междоусобицы ослабляли экономику страны, подрывали ее обороноспособность и делали Русь легкой добычей для завоевателей.

Государственное устройство в период феодальной раздробленности осуществлялось в традиционных формах правления: в Новгороде и Пскове — в виде феодальной республики, в остальных княжествах — в форме феодальной монархии. В княжествах монархического типа князья придерживались традиционной формы правления, вместе с тем каждой из русских земель были присущи свои характерные особенности. В развитии государственного и местного управления, отличавшегося в XII–XIII в. значительным разнообразием, как правило, выделяют четыре основные модели: Южная Русь (Киевское, Черниговское, Северское княжества), Юго-Западная Русь (Галицкое и Волынское княжества), СевероЗападная Русь (Новгородская земля) и Северо-Восточная Русь (Владимиро-Суздальское княжество)[5].

Во всех княжествах сложилась следующая система управления. Политической опорой князя была дружина. Старшие дружинники («бояре») становились вассалами князя, младшие («отроки», «детские») формировали княжеский двор. Дружинники-вассалы имели право свободно выбирать себе сюзерена и переходить от одного князя к другому. Без ведома старейшей дружины князь обычно не принимал решений. В города князь назначал посадников из числа младших дружинников, правящих от его имени. Усиление власти князя наталкивалось на постоянное сопротивление бояр.

Все крупные княжеские ветви, пытаясь встать во главе русских князей, были втянуты в круговорот борьбы за Киев. Обладание киевским престолом было не только престижным, но и давало важные стратегические и материальные преимущества. Являясь древним политическим и территориальным ядром древнерусской государственности, Киевское княжество так и не сложилось в отдельную независимую единицу.

В северо-восточных землях было ярко выражено стремление, освободившись от наместников великих князей, утвердить собственную династическую линию (Андрей Боголюбский). Это стремление вызывало сопротивление боярской верхушки Ростова, Суздаля, Владимира и других городов.

Аналогичная ситуация сложилась и в юго-западных землях. Несмотря на то что галицко-волынские князья обладали высшими административными, судебными, военными и законодательными полномочиями, бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения. Верховная судебная власть князей в случае разногласий с боярами переходила к Совету бояр, который созывался по инициативе самого боярства. В него входили епископ и бояре, занимавшие высшие административные должности. В чрезвычайных условиях созывали вече.

Типичным примером феодально-республиканской системы правления был Новгород с самобытным вечевым устройством. Вече стало высшей формой проявления политической власти городов. Оно решало большинство вопросов внутренней и внешней политики: объявляло войну и заключало мир, утверждало договоры и законодательные акты, приглашало и выгоняло князей, выбирало высших должностных лиц.

Первым должностным лицом в городе и главой республики был посадник. Выборы посадника проводились ежегодно на вечевых сходах, которые он же созывал и где председательствовал. В свою очередь князь, прежде всего, исполнял функцию предводителя войска. Князь приглашался в город по договору на должность военачальника и третейского судьи в важнейших вопросах. Даже если князь не был приглашен, а силой захватил город, все равно требовалось согласие жителей на его княжение. Князю было запрещено приобретать земельные владения для себя и своей дружины, а также распоряжаться городской казной и пользоваться доходами сверх строго установленных размеров. Князь не управлял городом, а служил ему. Описывая Киевское вече, Н. М. Карамзин отмечал его нравственную сторону, так как оно добивалось от князей клятвы честно исполнять обязанности по защите населения[6]. Строптивых князей новгородцы выгоняли из города.

В 30-е годы XIII в. русские земли подверглись монголо-татарскому нашествию. Феодальная раздробленность сыграла роковую роль, раздробив русские военные силы и не позволив отразить нашествие завоевателей. Монгольская империя, захватив русские княжества, превратила князей в вассалов. Князья утверждались на престол ханами через вручение им ярлыков, то есть жалованных грамот. Старейший среди них, князь владимирский, получал особый ярлык на великое княжение. Хан вмешивался в междукняжеские распри, осуществлял суд и облагал княжества данью и повинностями. В период монгольского ига необходимость борьбы за национальное выживание во многом обусловило централизацию русского государства.

Историческую роль воссоздания единого государства и освобождения от монголо-татарского ига взяла на себя Московская Русь. Образование единого Российского государства выразилось в объединении территорий ранее независимых государств-княжеств в одно — Московское великое княжество. Процессы объединения земель и борьбы с ордынским игом растянулись на два столетия, они начались в конце XIII в. и завершились в конце XV — начале XVI в. За этот период московские князья присоединили к Москве Тверь, Новгородскую республику, Псков, Рязанское княжество, Смоленск и другие территории.

Кроме территориального прироста произошло изменение самого характера государственности, преобразование политической организации общества. От наследственной родовой вотчины система управления эволюционировала до централизованного государства. Основы могущества Москвы были заложены в правление князя Ивана Даниловича, имевшего прозвище Калита (денежный мешок). Сначала он получил право собирать для монголов дань с княжеств, затем усилил значение Москвы, присоединив соседние княжества и перевезя в Москву колокол с тверской церкви Св. Спаса. С этого времени Москва стала резиденцией русского митрополита и духовным центром Руси. После Куликовской битвы (1380 г.), за победу в которой князь внук Ивана Калиты — Дмитрий Иванович получил прозвище Донской, Москва окончательно стала центром народного объединения.

В период правления правнука Дмитрия Донского — Ивана III был положен конец монголо-татарскому игу, тяготевшему над Русью два с половиной столетия. Иван III и его сын Василий III стали именовать себя «государями всея Руси». Москва максимально использовала механизм власти в целях накопления средств для усиления государственной власти. С необычайной настойчивостью московские князья боролись за концентрацию власти в своих руках, применяя подчас крайние меры к противникам централизации.

В конце XV в. был принят первый сборник законов централизованного государства — Судебник 1497 г., положивший начало формированию общегосударственной системы права. Судебник регламентировал судебную деятельность, нормировал судебные сборы и пошлины, закреплял систему управления.

В этот период Русь представляла собой типичную раннефеодальную монархию. Высшими органами управления были великий князь, именовавший себя «государем всей Руси», и Боярская дума. Власть великого князя определялась заключенными договорами с князьями, боярами, церквями и ограничивалась их иммунитетными правами, которые впоследствии были сокращены, а затем и отменены. Несмотря на то что великий князь обладал большими правами в области законодательства, управления и суда, его власть значительно ограничивалась Боярской думой.

Боярская дума, состоявшая из княжеско-боярской аристократии, была постоянно действовавшим органом, заседавшим регулярно и решавшим вместе с князем все основные вопросы управления, законодательства, суда и внешней политики. Боярская дума не имела отдельной от князя компетенции. Мнения, представленные в Думе, иногда составляли оппозицию княжескому мнению. Однако ни экономически, ни политически бояре не были заинтересованы в сепаратизме и противопоставлении себя князю.

В это время была структурирована налоговая система государства: введен единый посошный налог, отменены финансовые привилегии землевладельцев, введены новые государственные налоги, сборы и повинности (таможенные и торговые пошлины, ямская служба, городовое дело и т. п.). В результате денежной реформы в государстве была введена единая денежная система. Право чеканить монету предоставлялось лишь великому князю, деньги удельных князей были изъяты из обращения.

В конце XIV в. была реорганизована система вооруженных сил. В связи с расширением территории государства и потребностью защищать новые границы на военную службу стали привлекать не только старую феодальную знать, но и поместное ополчение из дворян. Каждый дворянин по призыву должен был привести на военную службу определенное количество людей соответственно своему окладу. Дворянские полки в дальнейшем составили значительную поддержку князю при решении вопросов государственного значения.

Центральные органы управления были представлены в виде приказов. В течение столетия образовалась система государственных органов, реализующих различные государственные функции. В форме приказной системы управления зародился бюрократический аппарат, который стал важнейшим признаком государственности. Первые приказы были созданы в финансовой и оборонной сферах. Одними из первых сложились приказы Большого дворца и Казенный (ведавший казной), позднее появились Разрядный приказ (управление военной службой), Посольский приказ (делопроизводство по внешнеполитическим делам, дипломатическая служба, охрана границ), Разбойный приказ (карательный орган), Ямской приказ (почтовая служба и иные средства сообщения) и т. д. Бояре и дьяки, служившие в приказах, получали жалованье из государственной казны и, таким образом, зависели от государства. Приказы окончательно оформились во времена правления Ивана IV Грозного.

С развитием оружейного дела помимо Разрядного приказа были созданы Оружейная палата, Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Бронный, Аптекарский приказы. Отдельную сферу государственного управления составляли дела дворцовые и царского хозяйства, для решения которых утверждались Дворцовые приказы, например, приказы Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. По мере упорядочения и расширения государственных дел из Казенного приказа выделились Посольский, Поместный, Полоняничный (занимался сбором денег для выкупа военнопленных) и другие приказы. Возросшее количество налогов, окончательное закабаление крестьян привело к необходимости создания ряда судебно-полицейских учреждений: Разбойного (для надзора за деятельностью губных учреждений), Земского (для занятия разбойными и воровскими делами в Москве и Московском уезде), Челобитного, Холопьего и судных приказов.

Расширение территории Московского княжества в XIV–XV вв. привело к усложнению административно-территориального деления. Княжества стали подразделяться на уезды, а те, в свою очередь, — на волости и станы. Городами и пригородными станами управляли наместники великого князя из бояр, а сельскими волостями — волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. За свое управление наместники и волостели не получали жалованья от великого князя, а брали с местного населения «корм». Такая система организации местных органов управления вошла в историю как «система кормления».

В начале XV в. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В итоге в Московском государстве сложился жестко централизованный способ управления, исключающий самоуправление. Существовали лишь элементы самоуправления, и то по причине недостаточной развитости государственного аппарата на местах. Так, в ХVI — ХVII вв. свободное население выбирало губные (полицейско-судебные) и земские (налоговые функции) органы, выполнявшие задачи в интересах государства. Постепенно они были поглощены воеводами — представителями центра.

В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы как высшие сословно-представительные учреждения совещательного характера, которые созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий — поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти — приказов — их представители также вошли в состав земских соборов. За XVI — XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах[7].

В ходе образования централизованного русского государства элементы местного самоуправления органически вплетались в ткань государственных учреждений. Местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных задачах.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. В XVI в. были проведены две радикальные реформы местного самоуправления — губная и земская.

Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. В ходе реформы были учреждены губные округа, каждый из которых охватывал, как правило, целый уезд. Жители уезда собирались на общий всеуездный съезд, где избирали губного старосту. При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек), документы вел губной дьяк. Все они составляли губную избу.

Губное самоуправление было оплотом дворянства, которое заняло ведущие позиции в губных органах. Вначале губные органы занимались сыском разбойников, но постепенно их компетенция расширилась. Сначала губным старостам и целовальникам была передана часть судебно-административных дел кормленщиков (уголовные дела и полиция), затем к их ведению были также отнесены дела о воровстве, следствие, заведование тюрьмами, регистрация приезжих и проезжих людей и т. п.

Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где четко определялись права и обязанности наместников, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников[8].

Дальнейшие шаги по созданию земских учреждений были проведены Иваном IV. В 1555–1556 гг. Иван Грозный издал приговор царский «О кормлениях и о службах», принял «Уставную земскую грамоту», внес изменения в Судебник. Данные мероприятия вошли в историю как земская реформа, сутью которой стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Система кормления была упразднена, налог с населения (так называемый «кормовой оброк») стал поступать в ведение казенной, посольской и поместной изб. Местным населением сначала на неопределенный срок, а затем только на год избирались земские старосты и целовальники. На земские власти возлагались следующие функции:

1) раскладка, сбор и доставка податей с ответственностью за их недобор;

2) суд по «черным» делам (гражданские и мелкие уголовные дела).

Таким образом, в середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были губные и земские избы — выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы — полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу». Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность органов местного самоуправления контролировалась различными государственными отраслевыми приказами, число которых постоянно возрастало.

В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость местных органов от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо выделенных владениях, принадлежащих лично государю, Иван Грозный установил особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор.

Хотя в целом мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости и уезды, как территориальные единицы для устройства местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676–1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах — губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.)[9].

Введение института воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.

На данном этапе отечественной истории было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

XVIII век вошел в историю России как период реформ Петра I: другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систему государственного управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны, нечеткое распределение полномочий между приказами, дублирование функций различных приказов, медлительность в решении дел, казнокрадство — все это привело к необходимости реформирования и государственного аппарата. Основной задачей преобразований в области управления было создание административной системы, проникнутой идеей централизации и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

Первые Петровские реформы затронули управление прежде всего в городах, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.

Первой попыткой кардинального административного преобразования стала губернская реформа 1708–1710 гг., когда государство было поделено на восемь губерний. Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена промежуточная административная единица — провинция во главе с обер-комендантом. Провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на доли во главе с ландратом. Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Таким образом, местная власть продолжала носить сословный характер.

Спустя некоторое время на смену долям пришли дистрикты, в каждом из которых находилось не менее двух тысяч дворов[10]. В провинции основными административными звеньями являлись:

1) комендант, осуществляющий общее руководство;

2) камерир, организующий сбор налогов;

3) рентмейстер, возглавляющий местное казначейство (рентерею).

В дистриктах земские комиссары отвечали, прежде всего, за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

Первая реформа местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой власти. Во-первых, была создана стройная система органов управления на местах с четко определенными функциями. Во-вторых, новые местные государственные учреждения имели коллегиальный характер. В-третьих, местные чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу и государству.

Но первая губернская реформа обнаружила и свои недостатки, среди которых было неэффективное трехуровневое управление. Это и стало причиной второй губернской реформы. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Тогда же была предпринята попытка создать в провинциях независимый от исполнительной власти суд. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад.

Губернская реформа нанесла удар по приказной системе. Многие приказы прекратили свое существование, их обязанности перешли к губернской администрации. Вслед за организацией губерний в 1711 г. вместо Боярской думы был организован Сенат. Он состоял из девяти человек, назначаемых монархом из старинной титулованной знати, малознатных родов, дельцов и дворян. Сенат являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом при царе. Сенат был наделен широкими полномочиями. Так, он должен был заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, явке дворян на службу и т. д. Кроме того, Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом, причем надзор осуществлялся через фискалов. Вообще Петром I уделялось большое внимание созданию фискалитета и прокуратуры как контрольных учреждений.

С 1700 г. изменилось и положение церкви. В 1721 г. был создан Святейший Синод, занимавшийся церковными делами, например делами канонического характера, наблюдением за чистотой веры, борьбой с расколом, развитием духовных ценностей, цензурой и даже некоторыми вопросами семейного права. Этой реформой была упразднена власть патриаршества, церковь стала частью государственного аппарата.

В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних государственных учреждений — приказов и по образцу Швеции создана система коллегий. Преимущество коллегий состояло в том, что они ведали определенными вопросами государственного управления и распространяли свою деятельность на всю территорию страны. Коллегии были подчинены Сенату. Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств. Коллегию возглавлял президент, при нем были советники и другие должностные лица. Нововведением стал и принцип коллегиального обсуждения текущих дел в коллегиях.

Центральную систему управления Россией составляли 12 коллегий:

1) Коллегия иностранных дел осуществляла сношения с иностранными государствами;

2) Военная коллегия ведала делами армии;

3) Коллегия адмиралтейская занималась морским флотом;

4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;

5) Камер-коллегия ведала доходами государства;

6) Юстиц-коллегия ведала судебными делами;

7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;

8) Коммерц-коллегия управляла торговлей;

9) Мануфактур-коллегия управляла промышленностью;

10) Берг-коллегия отвечала за горное дело;

11) Вотчинная коллегия;

12) Главный магистрат осуществлял городское управление.

В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат и утверждены городовые магистраты во всех губерниях и провинциях. Главный магистрат возглавлял местные органы городского самоуправления всей страны и осуществлял следующие функции: создавал магистраты на местах, организовывал проведение в них выборов, осуществлял надзор за исполнением магистратами административно-полицейских обязанностей, охранял сословные привилегии горожан, способствовал развитию торговли и ремесел, рассматривал апелляции на судебные решения магистратов и т. п.

Городские магистраты представляли собой сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены, так как включали в себя следующие функции:

1) учет дворов и проживающего в них населения;

2) раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;

3) организация выборов старшин и старост;

4) открытие новых и поддержка старых мануфактур;

5) содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;

6) организация граждан в гильдии и цеха;

7) размещение войск на постой;

8) благоустройство;

9) открытие школ и богаделен;

10) поддержание общественного порядка;

11) осуществление противопожарных мероприятий;

12) наблюдение за санитарным состоянием города;

13) контроль за правильностью мер и весов;

14) борьба с нищенством и т. п.

В больших городах магистратам принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.

В городах, кроме магистратов, также функционировали другие городские учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые обсуждали «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.

Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.

Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности и не имели корней в местном населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.

Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их влиянию центральной власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I должен был усилить тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги» в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.

В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.

Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:

1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;

2) лишение Сената законодательных функций;

3) упразднение значительной части провинций;

4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);

5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам[11].

В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:

а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;

б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;

в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;

г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.

Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:

1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;

2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;

3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.

Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ[12].

В 1730 г. Анной Иоанновной Верховный тайный совет был упразднен, а Сенату возвращены прежние функции. В 1731 г. был учрежден Кабинет министров, который не имел четко определенной компетенции, а занимался любыми государственными делами по соизволению императрицы. Полный набор подписей министров (А. И. Остермана, князя А. М. Черкасского, канцлера Г. И. Головкина) заменял подпись императрицы в ее отсутствие[13]. Фактически Кабинет министров осуществлял исполнительную власть в стране, сосредоточив у себя все функции управления.

Необходимо отметить, что Елизавета I произвела целый ряд изменений в государственных учреждениях.

Во-первых, восстановление значения Сената как высшего законодательного государственного органа привело к необычайной активности его деятельности. Причем деятельность Сената носила практический характер, так как в основном решались вопросы государственного хозяйства, государственного бюджета, переписи населения и т. п.

Во-вторых, упразднение Кабинета министров, передача его функций Конференции. В нее вошли руководители военной и дипломатической коллегий и лица, назначенные императрицей.

В-третьих, учреждение Кабинета как канцелярии императрицы.

В-четвертых, восстановление упраздненных ранее Берг— и Мануфактур-коллегий; ликвидация Коллегии экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви, передача ее функций Духовной канцелярии Святейшего Синода.

В-пятых, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах — магистраты, переименованные в ратуши. Однако эти органы только назывались органами городского самоуправления. Центральная власть особенно резко проявляла себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом до погашения задолженности. Эти меры тормозили и без того медленное развитие городов.

Крупной вехой в развитии отечественного государственного управления справедливо считается период царствования Екатерины II. Одной из главных целей ее государственной политики было создание правовой базы функционирования органов государственного и местного управления, повышение эффективности их деятельности.

Екатерина II критически относилась к деятельности Сената, ее не устраивала продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой информации, а главное, его широкие законодательные функции. В Наказе 1767 г. Сенату отводилась роль «хранилища законов», то есть его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и только в случае обнаружения противоречий в законодательстве ему разрешалось делать представление императрице. После реформы 1775 г. Сенат вообще стал судебным учреждением.

При Екатерине II была значительно развита система государственного управления, усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством. В 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе в качестве законосовещательного органа. Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная как сословно-представительное учреждение (в нее вошли по одному депутату от Сената, Синода, коллегий, канцелярии, от уезда, города, от каждой сословной группы провинции). Работа Комиссии по анализу законодательства предшествовала разработке реформ государственного аппарата.

Императрица также произвела изменения в центральных органах государственной власти. В частности, в годы ее правления были упразднены многие коллегии: Мануфактур-коллегия (в указе говорилось, что данная коллегия стала не нужна в связи с предоставлением населению полной свободы в заведовании фабриками), Берг-коллегия, Камер-коллегия, Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия, Коллегия экономии, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, а также реорганизованы Штатс-контора, Соляная контора, Монетная экспедиция и др. Осталось лишь три коллегии, функции которых было невозможно осуществлять в регионах: коллегия Иностранных дел, Военная и Морская. Таким образом, функции центральных органов государственного управления были сведены к общему руководству и наблюдению. Основные вопросы стали решаться на местах, коллегии постепенно утрачивали свои функции.

Особую роль стали играть органы политического розыска: Тайная розыскных дел канцелярия, а затем Тайная экспедиция Сената. Все крупные политические процессы проходили через эти органы. Для поддержания материального благосостояния дворян были созданы Дворянский, Купеческий и Государственный ассигнационный банки.

Отдельно следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10–12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Именно в период правления Екатерины II были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства — создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировав чрезмерную централизацию управления и перераспределив функции центральных и местных органов власти.

Во главе губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый верховной властью, однако компетенция его была ограниченна. Указом 1781 г. губернии были сгруппированы в наместничества, возглавляемые генерал-губернаторами, назначенными из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Императрица поставила перед органами местного управления задачу: не только собирать налоги с местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительских услуг[14]. С этой целью был создан приказ общественного призрения, обязанностью которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительских учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т. п.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие[15]. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который входил в компетенцию городничего (или коменданта).

Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения.

Жалованная грамота устанавливала права и привилегии городов. Так, например:

1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли;

2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли;

3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», то есть повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;

4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей;

5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы;

6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности;

7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий;

8) городское общество получило право выбирать органы городского самоуправления независимо от сословий.

Городское собрание избиралось из городских обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей) и достигших 25-летнего возраста[16]. Городское собрание осуществляло следующие функции: предоставляло губернатору информацию о состоянии дел, реализовывало предложения губернатора, проверяло городовые обывательские книги, избирало должностных лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей и бургомистра. Кроме того, городское собрание избирало из своей среды Общую городскую думу.

Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестиглавую думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестиглавая дума состояла из шести членов (по одному из каждого разряда) и под председательством городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение следующих вопросов:

а) прокорм и содержание городских жителей;

б) развитие системы общественного призрения;

в) предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями;

г) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

д) наблюдение порядка и благочиния;

е) обеспечение города привозом необходимых припасов;

ж) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, амбаров и магазинов;

з) приращение городских доходов;

и) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям[17].

Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для осуществления такой широкой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет с указанием доходов и расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность перед губернатором и Казенной палатой.

Жалованная грамота также предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. Так же как и дворянское собрание, городское собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

Реформы государственного и местного управления, осуществленные в период правления Екатерины II, создали благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли, развития городов и системы государственного управления и городского самоуправления.

После прихода на престол Павла I последовала нейтрализация преобразований Екатерины II консервативными силами. Большая часть нововведений была ликвидирована или искажена вследствие проводимых контрреформ. В области государственного управления Павел I, во-первых, изменил порядок наследования императорского титула и сделал императорскую семью фактически государственным учреждением; во-вторых, вернул законодательные полномочия Сената, усилив его власть; в-третьих, восстановил ряд упраздненных ранее коллегий; в-четвертых, заложил основы министерского управления и кодификации законов; в-пятых, разломал систему местного управления.

В частности, Павлом I были проведены следующие мероприятия:

1) упразднена Жалованная грамота городам;

2) отменены должности наместников;

3) закрыты приказы общественного призрения;

4) городское сословное управление было слито с органами полиции;

5) городские думы ликвидированы;

6) изменено административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления)[18].

12 сентября 1798 г. был издан Устав Санкт-Петербурга, который определял новую организацию городского управления. Его особым органом стала «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом было городское правление или ратгауз. Его председатель и секретари назначались правительством, другие члены избирались. Подобная система управления была введена в феврале 1799 г. в г. Москве. Указом от 4 сентября 1800 г. Павел I предписывал создавать ратгаузы во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях». Ратгаузы непосредственно подчинялись администрации и совместно с ней ведали городскими делами. Эти исполнительные органы заменили упраздненные императором городские думы. Председатель ратгауза назначался императором по определению Сената, а его члены частично назначались правительством, частично избирались городским обществом.

Подобный порядок просуществовал относительно недолго. После дворцового переворота 11 марта 1801 г. «Городовое положение» 1785 г. было восстановлено и продолжало действовать до реформ Александра II. Многие преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, укрепление и сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообразию форм управления и самоуправления на национальных окраинах.